2024年三中全会与财税改革：历史脉络和未来展望

1 三中全会与财税改革：上一轮改革的脉络

1.1 双数届次的三中全会往往是新一轮财税改革的起点

1978 年之后的 8 次三中全会，主题涉及经济体制改革（3 次）、价格工资改革 （1 次）、农业农村改革（2 次）、全面深化改革（1 次）、党和政府机构改革（1 次）等方面。一般来讲，党的中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少 举行一次，五年内一般举行七次，就是常提的“N 届（1-7）中全会”。七次全 会都有特定主题，其中三中全会一般讨论经济和社会改革议题。自 1978 年十一 届三中全会以来，已有 9 次三中全会。其中，1978 年三中全会主题是将全党工 作重点转移到社会主义现代化建设上来；之后 8 次中，有 3 次主题是经济体制改 革（1984、1993、2003）、1 次是价格工资改革（1988）、2 次是农业农村改革 （1998、2008）、1 次是全面深化改革（2013）、1 次是党和国家机构改革 （2019）。

1993 年以来，间隔十年的双数届次三中全会往往是新一轮财税改革的起点。 1993 年十四届三中全会拉开了分税制改革的序幕，2003 年十六届三中全会确立 了健全公共财政体制的改革重点，2013 年十八届三中全会提出了建立现代财政 制度的主线。

1993 年十四届三中全会拉开了分税制改革的序幕。1992 年党的十四大提出 建立社会主义市场经济体制目标，1993 年十四届三中全会通过了《中共中 央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了推进财税体制 改革的三项重点工作：一是把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与 地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系；二是按照统一 税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度；三 是改进和规范复式预算制度。十四届三中全会拉开了分税制改革的序幕， 1993 年 12 月 15 日发布了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》， 正式决定于 1994 年 1 月 1 日启动分税制改革。

2003 年十六届三中全会确立了健全公共财政体制的改革重点。2002 年党的 十六大确立了全面建设小康社会的目标，2003 年十六届三中全会审议通过 了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出完善 财税体制改革，一是要分步实施税收制度改革，二是要推进财政管理体制 改革，包括健全公共财政体制等。1998 年底的全国财政工作会议提出构建 公共财政框架，十六届三中全会在此基础上进一步提出健全公共财政体制 的目标，此后十年财税改革大体围绕这一主线展开。

2013 年十八届三中全会提出了建立现代财政制度的目标和三大改革任务。 2012 年党的十八大确立了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标， 2013 年十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大 问题的决定》，首次明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财税改革从经济体制改革维度上升到国家治理的维度；并提出“建立现代财政制 度”的改革目标，以及三方面改革重点任务：一是改进预算管理制度，二 是完善税收制度，三是建立事权和支出责任相适应的制度。相较于前两 轮，这一轮财税改革站位最高，同时更突出整体性和全面性。

1.2 上一轮财税改革的回顾：一个目标与三大任务

1.2.1 时间线与总体规划

上轮财税改革的时间线：2014 出“蓝图”、2020 年各项改革基本到位。2014 年 6 月，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方 案》），成为这轮财税改革的蓝图。《方案》明确了财税改革的时间线，即在 2016 年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020 年各项改革基本到位， 现代财政制度基本建立。 上轮财税改革的目标：建立现代财政制度。从职能定位来看，我国财政制度经 历了从建设财政到公共财政（1998），再到现代财政（2013）的转变1。公共财政是相对于之前的建 设财政而言的，随着 1992 年提出建立社会主义市场经济体制的目标，要求政府 在公共服务领域不缺位、在经济建设领域不越位，就要完成从建设财政到公共财 政的转变。而 2013 年十八届三中全会提出的现代财政则更进一步，要求财政完 成从经济功能到国家治理功能的角色转变。从职能来看，财政要在稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境、维护国家安全等方面发挥作用；从机制上来 看，要符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求，包括权责对等、有效制 衡、运行高效、可问责、可持续等一系列制度安排。

上轮财税改革的三大任务：预算改革、税制改革、事权和支出责任改革。2013 年这轮财税改革是在分税制改革二十年后，针对未完成的改革问题，做了一个全 面梳理和重点推进。1994 年的分税制改革建立了中央和地方政府间收入的稳定 分配关系，但财税改革难以“毕其功于一役”，分税制改革也不可避免的遗留了 一些问题，需要在后续的改革中持续完善。一是分税制改革仅划分央地收入，而 没有涉及太多事权和支出责任的划分；二是分税制改革重在税制，在预算管理改 革方面推进较少；三是即使税制改革也只是建立起了基本的分税框架，在税收法 定和具体税种设计方面还留有较多空间。分税制改革后 20 年，对于“预算管理 体制改革”和“税制改革”做了进一步的完善，如 2003 年十六届三中全会提出 “分步实施税收制度改革”和“推进财政管理体制改革”，主要回应上述两个问 题。但对于事权和支出责任改革则仍然没有太多进展。基于此，2013 年启动的 这轮财税改革确立了预算、税制、事权和支出责任改革的三大任务。

1.2.2 三大任务：预算、税制、事权和支出责任改革

预算改革：（1）新预算法，一本账变四本账。1994 年出台的《预算法》，在 2014 和 2018 年分别迎来二修和三修，1995 年出台的《预算法实施条例》也在 2020 年修订。2014 年修订的《预算法》，标志着我国财政预算正式从一本账变成了四 本账。1994 年《预算法》指出要求各级政府预算按照复式预算编制，1995 年 《预算法实施条例》将复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算，提出了现有财政四本账的雏形，但建立四本账要晚的多。 1996 年《关于加强预算外资金管理的决定》将 13 项数额较大的收费项目纳入财 政预算管理，并制定《政府性基金预算管理办法》；2010 年，财政部发布《关于 印发〈政府性基金管理暂行办法〉的通知》，开始建立起第二本账“政府性基金 预算”。2007 年，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》发布，第三本账 “国有资本经营预算”开始建立。2010 年，国务院发布《关于试行社会保险基 金预算的意见》，开始编制第四本账“社保基金预算”。2014 年新《预算法》规 定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险 基金预算。”，标志着我国财政预算正式从一本账变成了四本账。 （2）跨期财政规划；2015 年，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意 见》，建立了跨年度预算平衡机制，实行了中期财政规划管理。 （3）预算绩效管理：标准科学、规范透明、约束有力的预算制度基本建立。 2014 和 2021 年分别出台了深化预算管理制度改革的决定和进一步深化预算管理 制度改革的意见。全面推进预算绩效管理，稳步推进预算公开制度化，全面实施 国有资产报告制度等。

税制改革：（1）加快落实税收法定原则。2015 年修订《立法法2》，第十一条指出 “下列事项只能制定法律：……（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理 等税收基本制度”，明确开征新税需由全国人大及其常委会立法通过，并逐步将 现行税收条例上升为法律。在十八大之前，只有 3 个税种有对应的法律（个人所得税、企业所得税、车船税），十八大后 2016-2024 年，陆续新增 10 个税种立 法，至此 18 个税种里总共已有 13 个完成立法。 （2）结构优化；对增值税、企业所得税、个人所得税等具体税种的改革完善。 增值税方面，2016 年，全面“营改增”；2017 年，取消 13%税率将四档税率简 并为三档，2018 年、2019 年连续降低增值税税率，将 17%的标准税率降为 13%， 同时扩大进项税的抵扣范围、建立期末留抵退税制度，在基本建立现代增值税制 度的同时，实现了所有行业税负“只减不增”，大幅降低纳税人税收负担。企业 所得税方面，实施了覆盖创业投资、创新主体、研发活动等创新全链条的税收优 惠政策，特别是不断加大研发费用加计扣除政策的力度，着力培育经济发展新动 能。个人所得税方面，初步建立了综合与分类相结合的个人所得税制度，设立专 项附加扣除项目。其他税种方面，包括完善消费税制度，推进资源、环境税制的 改革等。 （3）税收征管：修改完善《中华人民共和国税收征收管理法》与《中华人民共 和国税收征收管理法实施细则》；完成国地税机构合并、社会保险费和非税收入 征管职责划转改革；票据电子化改革稳步实施，税收大数据共享领域逐步拓宽， 为实现税收征管现代化提供关键支撑。

事权与支出责任：（1）权责划分。2016 年印发《关于推进中央与地方财政事权 和支出责任划分改革的指导意见》，2018 年印发《基本公共服务领域中央与地方 共同财政事权和支出责任划分改革方案》，此后又分别在医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援、知识产权等 9 个支 出领域出台了改革方案。 （2）转移支付：2014 年印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意 见》， 2020 年《预算法实施条例》对转移支付做出更明确规定，构建了由一般 转移支付为主体、共同事权转移支付和专项转移支付组成的转移支付体系。创立 了财政资金的直达机制，资金直达市县基层。 （3）省以下财政体制改革：2022 年印发《关于进一步推进省以下财政体制改革 工作的指导意见》，提出清晰界定省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府 间收入关系、建立健全省以下财政体制调整机制等改革任务。

2 新一轮财税改革需要回应经济社会新形势

每一轮财税改革都是对当时经济社会形势变化的回应。94 分税制改革回应了 “计划到市场”的变化。1992 年十四大首次提出市场对资源配置起基础性作 用，此前 1984 年十二届三中全会审议通过《中共中央关于经济体制改革的决 定》提出的还是“有计划的商品经济”。至此，计划和市场的关系发生了根本性 变化，必然要求财税体制做出对应改变，因此 94 分税制改革、98 公共财政体 制，都是对这一重大变化的适应性改革。一方面，通过央地政府间收入的重新划 分，建立了全国统一大市场的财税激励；另一方面，通过公共财政改革，回应经 济体制改革初期，公共服务和经济建设方面的“缺位”和“越位”问题。 2013 年财税改革同样回应了新形势的变化，最典型的是允许地方政府举债。 1994 年通过的预算法规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地 方政府债券。实际上，2009 年后地方政府还是采取多种方式举债融资，已经形 成较大规模的地方政府债务，2013 年审计署披露各地地方政府负有偿还责任的 达到 20.7 万亿3。面对地方债务问题，2014 年通过的新《预算法》更强调“开正 门、堵侧门”，允许地方政府举借债务，限制举债方式、规模和资金用途，同时 严控预算外的隐性债务。 站在当前，各界对财税改革寄予厚望，新一轮财税改革面临的经济社会形势更 加复杂，包括人口转型挑战、宏观税负下行过快、土地财政失去增量、地方债务 风险上升等诸多问题，都需要通过财税改革，实现更好应对。

2.1 人口转型加大财政压力

人口老龄化加大财政压力。2023 年末，我国 60 岁、65 岁以上人口占比分别达到 21.1%、15.3%，养老压力加大财政负担。财政补贴基本养老保险的资金大幅增 加，从 2010 年的 1910 亿元提高至 2022 年的 1.05 万亿，增长了 4.5 倍；财政补 贴基本养老保险资金占财政收入的比例也从 2.3%提高到 5.2%，翻了一倍多。 从结构来看，2022 年 31 省市中有 12 个省的基本养老金当年收不抵支。考虑进 财政补贴后，尽管 2022 年全国基本养老金当年结余 5854 亿元，但 31 省市中仍 有多达 12 个出现收不抵支。其中，东北三省收支缺口占到当年收入的三成左 右。黑龙江是全国唯一基本养老金累计结余为负的省份，从 2011 年开始出现当 年收不抵支的问题，2016 年累计结余转负，2018 年时累计结余缺口达到 557 亿 元，2022 年收窄至 102 亿元。

2.2 稳定宏观税负：平衡财政汲取能力和减税降费诉求

长期减税降费，宏观税负下降较快，需要平衡财政汲取能力与减税降费诉求。 对于宏观税负历来有两方观点针锋相对，一方主张提高宏观税负，原因是财政需 要集中更多资源办大事；另一方主张降低宏观税负，降低企业和居民的税收负 担，调动市场主体积极性。两方观点的主要矛盾在于什么水平的宏观税负是合理的。近几年来，持续减税降费，宏观税负下降较快，中央对宏观税负的要求也再 次从“降低税负”转变为“稳定税负”。 我国小中大口径的宏观税负分别在 2012、2015、2018 年达到顶点后不断下降。 2023 年以税收收入衡量的小口径宏观税负为 14.4%，较 2012 年的 18.7%下降 4.3 个点；以一般公共预算收入衡量的中口径宏观税负为 17.2%，较 2015 年的 22.1% 下降了 4.9 个点；以四本账总收入剔除重复计算部分来衡量的大口径宏观税负为 30.2%，较 2018 年的 35.2%下降了 5 个点。 宏观税负下降过快，会带来系列问题。一是财政可持续风险，特别是在土地财政 收入下降的当下，更需要稳定宏观税负；二是债务问题，财政汲取能力下降、而 支出责任较为刚性，可能加剧地方债务风险；三是可能因财力不足导致公共服务 水平下降，如近年来部分地区出现公交线路停运等现象。 稳定宏观税负正在逐步成为当前共识，但在私人部门收入和预期偏弱的情况下， 如何平衡财政汲取能力和减税降费诉求，可能是新一轮财税改革需要回应的问 题。

2.3 房地产市场下行，地方财政压力加大

近几年来地方财政压力有所加大，既有制度性原因，也有市场原因。一方面， 分税制改革，特别是“营改增”后，地方财政缺少主体税种，财政事权和财政不 平衡日益加剧；另一方面，房地产市场下行导致地方财政减收。 营改增之前，营业税是地方主体税种，规模高达万亿；营改增后，服务业营业 税被增值税所替代，尽管增值税分成比例从央地 75：25 调整为五五分成，但地 方却失去了主体税种。全面营改增前的 2015 年，地方独享税收入有 3.4 万亿， 到 2017 年下降至 1.7 万亿。并且营改增后虽然调整了增值税分成比例，但结果 仍然是地方税收收入向中央的集中。2012 年后，随着营改增试点的逐步扩大，地方政府的两税收入（营业税和增值税）在 2014 年达到 2.8 万亿的高点后开始 下降，直到四年后的 2018 年才开始超过 2014 年的水平。而中央财政的两税收入 在 2014 年时为 2.1 万亿，比地方低 7000 亿左右，到 2017 年开始超过地方，比 地方两税收入高约 1300 亿。

而房地产市场下行通过第一第二本账影响地方财政。一方面，房地产相关税收 收入减少，影响地方一般公共预算收入。2024 年《中国税务年鉴》尚未发布， 从前两年年鉴来看，2021 年房地产企业贡献了增值税 5630.8 亿元、企业所得税 6141.2 亿元，再加上五项房地产相关税收（耕地占用税、城镇土地使用税、土 地增值税、契税、房地产税）2.08 万亿，一共贡献了 3.25 万亿的税收收入。 2022 年，这一数字降至 2.48 万亿，税收收入直接减少了 7700 亿。如果考虑到 建筑业、建材业等相关行业贡献的增值税和企业所得税的减少，房地产市场下行 带来的税收减收影响会更大。 需要注意的是，五项房地产相关税收全部属于地方独享税种，占地方独享税的 93%，占地方总税收收入的 25%。按照现行分税制框架，我国 18 个税种里，地方 独享税种有 8 个，2022 年这 8 个税种总收入为 2.06 万亿，其中五个房地产相关 税种收入 1.92 亿，占 8 个地方独享税收入的 93%，占地方本级税收收入的 25%。 另一方面，通过土地出让收入影响政府性基金可用财力。2024 年前 4 个月，土 地出让收入累计同比下降 10.4%，如果全年维持这一降幅，土地出让收入将减少 至 5.2 万亿，较 2021 年高点减少 3.5 万亿。即使按照 80%成本性费用、20%净收 入计算，也会减少可用财力 7000 亿左右。 土地财政失去增量导致地方财力更加局促，在此情况下，如何通过财税改革健全 地方税体系、培育稳定可靠的地方税源，可能是本轮财税改革最为紧迫重要的问 题之一。

2.4 地方政府债务：平衡化债和地方经济增长

地方政府债务风险问题在上一轮财税改革时就已经浮现。当时采取的措施是 “开正门、堵侧门”，2013 年审计署摸底各地地方政府负有偿还责任的达到 20.7 万亿4，2014 年修改预算法，允许地方政府举债，同时限制隐性债务。 这几年化债再次成为财税改革所必须面临的挑战，但与上轮改革不同的是，需 要考虑如何在化解债务风险和地方经济增长之间取得平衡。一方面，去年 7 月 政治局会议提出一揽子化债方案以来，城投债融资明显放缓，自 23 年 11 月以来 净融资持续为负（1 月除外），累计为-5621 亿元。化债带来城投融资收缩也反映 在了基建投资增速上面，地方财力支撑的道路运输和公共设施两大行业增速明显 放缓，今年前 4 个月分别增长 0.7%和-4.5%，而在此前的基建高增长阶段这两个 行业拉动了一半的基建增速。

2.5 推进共同富裕，财税体制需要更好发挥调节收入作用

新一轮财税改革是实现共同富裕的重要手段和途径。党的二十大报告指出“分配 制度是促进共同富裕的基础性制度”、“完善按要素分配政策制度，探索多种渠道 增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入。加大税收、社会 保障、转移支付等的调节力度。完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范 财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入”。 当前财税体制在调节收入分配方面仍然有待完善之处。一是间接税为主的税制 结构不利于调节收入差距。目前我国税制结构中，仍然是增值税等间接税比重较 高，所得税和财产税等直接税比重偏低。2021 年作为间接税的商品服务税占税 收收入的 51%，而所得和财产税占 40.4%。由于间接税税负可以转嫁，最终消费 者实际上承担了更高的税负；而收入越低的群体，消费支出占总收入的比重越 大。因此间接税为主的体系实际上使得中低收入者承担了更多税负，不利于调节 收入差距。二是劳动和资本等不同要素税负不均衡。2018 年个税改革将不同的 劳动所得都纳入了综合所得，但经营所得和各种资本所得尚未纳入综合征收，这 使得依靠劳动和资本等不同要素获得收入的居民群体，实际上面临不同的个税税 率，劳动者承担了更多的个税税负，造成了税负不公问题。

2.6 数字经济给财税体系带来了冲击

数字经济给现行财税体系带来冲击。现行财税体系是基于实体和地理空间设计， 比如所得税需要区分企业实体、个人实体，而对于跨地区或跨国境经营的企业， 往往根据注册地或者经营地征税。但数字经济一方面模糊了企业和个人的边界， C2C 模式下大量个人成为经营主体，如微商、主播等；另一方面，企业无需设立 实体，即可实现跨国跨地区的商品服务交易，如谷歌等公司可以在全球取得收入 但不必在全球各国设立实体，基于地理空间的财税体系受到挑战。

此外，数字经济还带来了税负不公的问题，数字企业和传统企业、线上经营和线 下经营，税收负担均体现出明显差异。布鲁金斯学会曾指出，欧盟 28 国数字企 业的平均有效税率在 9%左右，而传统企业则高达 20%。

3 新一轮财税改革的三条线索

综合前两部分来看，本轮财税改革的方向正沿着三条线索浮现而出：一是来自于 上轮改革后待推进部分，二是来自于对当前经济社会问题的回应，三是来自于今 年以来中央对财税改革的表态。

3.1 上轮财税改革遗留的问题

一是预算改革：继续完善全口径政府预算、推进预算管理改革。现代财政制度 的基本前提是全口径政府预算，将政府收支全部纳入预算管理。上轮改革修订 《预算法》后，从法律上正式明确了我国财政四本账的预算体系，并且对于第二 本账政府性基金清理改革推进较多，2012-2022 年，全国政府性基金收入科目从 45 项减少至 25 项，其中许多科目被纳入第一本账非税收入或者取消停征。但对 于全口径政府预算的其他改革还有待推进之处，比如第三本账国有资本经营预算 有待完善，包括覆盖面、国有资本收益上交机制、支出管理等方面。此外，在预 算管理方面，十八届三中全会指出支出预算管理改革“清理规范重点支出同财政 收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，以及“建立跨年度预算 平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，相关改革进展相对较 慢，未来可能继续推进。 二是继续推进税制改革。上轮财税改革在税收立法、税收征管，以及增值税、个 人所得税等税种改革方面进展较大，但并未全部完成。如税收法定方面，尽管上 轮改革新增 10 个税种立法，但 18 个税种里目前也只有 13 个税种完成立法，剩 下增值税等立法仍待完成。

上轮税制改革提出了“完善地方税体系，逐步提高直接税比重”两个方向，未来 也仍然有待进一步推进，特别是“完善地方税体系”在当前显得更为重要。 对于具体税种的改革而言，增值税留抵退税制度尚未形成规范制度；消费税改革 在 2019 年推出方案和征求意见稿后，进展也偏慢；个人所得税在 2018 年完成了 第一步改革，即分类征收改为综合与分类相结合，并增加个税扣除项目，但综合 所得范围还有待进一步扩大，以实现进一步的税负公平。 三是在事权和支出责任改革方面，作为上轮财税改革的三大重点任务之一，事权 和支出责任的改革进展偏慢。尽管 2016 年推出了《国务院关于推进中央与地方 财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49 号），提出要“适 宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力”。但从 实践来看，部分领域的事权和支出责任划分仍不清晰，中央支出比重仍有不少提 高空间。 另外，省以下财政体制改革也有待进一步推进，近几年相关改革思路已经较为成 熟，开始具备较好的改革条件。

3.2 对当前经济社会问题的回应

当前各类经济社会问题中，也隐含着财税改革的重点方向。在财政紧平衡和地方 财政压力加大的背景下： 一是加强财政收入统筹，增强财政保障能力。通过统筹政府性资源、盘活存量资 源，可以增强财政调度和保障能力，如国发 2021 年 5 号文5指出“将依托行政权 力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预 算”，这方面仍有改革空间，特别是国资预算。 二是支出预算改革，需要打破支出僵化格局。如何确保有限的财政资金用在刀刃 上，是下一步财税改革需要聚焦的问题。此前十八届三中全会提出“清理规范重 点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，在新一轮 财税改革中仍然有待推进，做到财政支出有增有减、有保有压。 三是央地财权事权改革迫在眉睫。一方面，需要加强地方财力，健全地方税系； 另一方面，支出责任适当上收到中央，强化中央事权和支出责任。 四是通过个税改革促进共同富裕。通过扩大综合征收范围，促进税负公平，更好 发挥个税调节收入差距的作用。 五是稳定宏观税负，优化减税降费。 六是探索数字经济时代的适应性财税改革。

3.3 近半年来中央对财税改革的表述

也可以从近期中央对财税改革的表述当中发现新一轮财税改革的重点方向。这 部分内容包括两方面，一是 2023 年 12 月中央经济工作会议以及官方解读，二是 今年 3 月两会期间的政府预算报告关于财税改革的表述。

2023 年 12 月中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”。会后，财 政部有关负责人对新一轮财税体制改革做出了解读6，但内容都集中在税制改革 方面，对预算改革和事权支出责任改革没有涉及。具体来看，包含以下三部分内 容：一是财税体制改革的目标是“推动高质量发展、维护市场统一、促进社会公 平、推进中国式现代化”。二是地方税改革，主要涉及三方面：①扩大地方财 力，②建立规范、稳定、可持续的地方税体系，③消费税改革。三是直接税改 革，涉及两方面，①逐步提高直接税比重，②研究完善综合与分类相结合的个人 所得税制度。 2024 年 3 月的预算报告强调“深化财税体制改革”，并指出了 8 个重点方向。一 是税制改革的前提是以稳为主，“在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下”推 进。二是税制改革的重点内容，包括“研究健全地方税体系，推动消费税改革， 完善增值税制度”。三是深化税收征管改革，“深化税收征管改革，依法依规征税 收费”。四是在收入端加强财政资源统筹，“提高预算管理完整性”，可能面向的 是此前应纳而没有纳入预算管理的政府相关收入。五是打破支出固化僵化格局， 集中财力办大事。六是推进转移支付机制改革，“加强转移支付定期评估和退出 管理，优化资金分配，研究建立完善促进高质量发展的转移支付激励约束机 制”。七是央地事权和支出责任改革，“落实落细已出台的中央与地方财政事权和 支出责任划分改革相关方案”。八是省以下财政体制改革。

4 展望本轮财税改革：十大方向

综合上述三条线索，我们认为本轮财税改革可能在预算改革、税制改革和政府间 收支关系改革的 10 个重点方向有所推进。

4.1 预算改革：完善全口径政府预算，推进国资预算改革、支出管理改革

4.1.1 完善全口径政府预算，推动国资预算全面覆盖，体现全民共享

加强财政资源统筹是全口径政府预算改革的重点，正如今年预算报告指出要 “提高预算管理完整性”，国有资本经营预算改革可能是新一轮预算改革的重 点。现行国有资本经营预算主要存在两方面问题，一是还没有做到全面覆盖，需 要将游离于预算账本之外的国资相关收支纳入预算；二是国资收益分散在不同预 算账本中，需要建立统一完善的国有资本经营预算。 一方面，目前第三本账国有资本经营预算大约只包含了 98%的非金融国企，并未 实现完全覆盖。财政部在前几年的预算报告中披露了第三本账对非金融央企的覆 盖情况。我们收集了 2017-2021 年的数据，这五年间非金融央企净利润平均为 16169 亿元，但纳入国有资本经营预算的只有 15841 亿元，覆盖面为 98%，尚未 实现完全覆盖。《国务院关于 2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作 报告7》也指出当前国有资本经营预算“覆盖面仍不完整。至 2020 年底，有 62 个部门所属的 1257 家企业（资产总额 4793 亿元）未纳入。” 另一方面，国资收益分散在不同预算账本中。以金融国资为例，金融国资收益 分别体现在 3 本不同预算账目的 5 个科目。财政部发布的《政府收支科目》列出了国有金融资本利润上缴对应科目，如图表 16。从《政府收支科目》来看，金 融国资的利润上缴至少分布在 5 个不同的科目，即第一本账、第三本账下面“国 有资本经营收入”科目下的金融企业“利润收入”和“股利股息收入”，再加上 中投公司收益单列在第二本账中的“中央特别国债经营基金财务收入”科目。 由于分属不同科目、没有纳入统一预算，金融国资上缴收益的信息披露程度弱 于非金融国资，同时也存在覆盖率、分红率偏低等问题。《国务院关于 2020 年 度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告8》指出“中国印钞造币总公司 等 11 家金融企业依托行政权力、国有资产资源取得的收入（2020 年净利润 131.66 亿元）尚未纳入预算管理”，“2 家中央金融企业上缴国有资本经营收益比 例偏低”。 今年初，《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见9》（国发 〔2024〕2 号）发布，提出“扩大国有资本经营预算覆盖范围”。“政府授权的机 构（部门）等履行出资人职责的企业（即一级企业），应按规定上交国有资本收 益”，并特别强调了金融国资管理问题“凭借国家权力和信用支持的金融机构所 形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”。

4.1.2 加快支出预算改革，打破支出固化僵局，非重点保障支出“有增有减”

近些年来，财政收入增速放缓而支出压力不减。2012 年以来，财政支出年均增 长 8%，财政收入年均增长 6.3%，只有 14、21 和 23 三个年份财政收入增速高于 支出，支出格局固化导致财政收支矛盾进一步凸显。 支出预算改革的重点在于打破支出固化僵局，清理规范重点支出挂钩问题，财 政支出要“有增有减、有保有压”。此前十八届三中全会提出“清理规范重点支 出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”2017 年已有较 快进展，“取消财政重点支出挂钩的问题，目前已经取得突破性进展。中央层面 已通过审议，接下来就是走法律修改程序。通过脱钩解决固化格局，有利于科学 地安排重点领域的支出，使支出更好地符合实际需要10。”2021 年印发的《国务 院关于进一步深化预算管理制度改革的意见11》（国发〔2021〕5 号）对支出管理 改革指明了方向，该文件指出“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编 制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。” 国发 5 号文提出的零基预算在我国各地已有近 30 年的试行经验，对于压减一般 性支出、保障重点支出有积极作用，但受限于地方预算编制能力，零基预算实 施仍不彻底，大部分地区和部门支出仍呈现出“渐进预算”的特点。零基预算 的核心理念是每个预算周期都从零开始重新评估和制定预算，与之对应的 是渐进预算，将前一期间的预算作为起点，在此基础上根据需要进行调 整。我国零基预算试点最早可追溯到 94 年分税制前后。自 1993 年起，河北、 湖北、安徽、海南等地先后启动零基预算改革试点；自 2010 年起，广东、天 津、江西、陕西等地重新探索试行零基预算12。近几年各地加快了零基预算的实 行，但总体而言仍不够彻底，许多支出仍有渐进预算的特点。

4.2 税制改革：稳定宏观税负，推进个税、增值税等税种改革

4.2.1 稳定宏观税负，优化减税降费

过去几年，税收收入占 GDP 的比重下降较快，从 2012 年 18.7%降至 2023 年的 14.4%。当前宏观环境下，稳定宏观税负显得尤为重要。一是因为土地财政下 行，地方收入压力较大，不宜再大规模减税降费；二是国家安全、经济发展、人 口转型、化解债务风险等领域支出压力较大，也需要财政保持一定的汲取能力。 过去十年来，对宏观税负的表述经历了“稳定-降低-稳定”的变化，表明稳定 宏观税负可能成为本轮财税改革的新诉求之一。2013 年十八届三中全会首次提 出“稳定税负”的要求，当时背景是税收收入和财政收入增速持续高于经济增 速，致使宏观税负上升过快，居民和企业负担加重。2016 年 7 月中央政治局明 确提出“降低宏观税负”的要求，减税降费成为积极财政政策的重要取向。经历 了连续多年税负下降后，近几年再次提出“稳定宏观税负”。2021 年 3 月，时任国务院副总理韩正在财税工作座谈会上提出“稳定宏观税负”，此后 2022 和 2023 连续两年的预算报告继续强调“稳定宏观税负”。 稳定宏观税负需要优化减税降费。一方面，减税降费需要从普惠型转向结构型， 以结构性减税降费替代全面减税降费，2023 年 12 月中央经济工作会议指出13： “落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”。另一方面， 减税降费要逐步从纾困型转向发展型，从缓解企业短期困难转向注重企业和经济 的长期发展。

4.2.2 扩大个人所得税综合所得范围

上轮改革对个税、增值税、企业所得税、资源税等税种改革推进较快，如今个 税、增值税等改革进入第二阶段。如图表 19，我们汇总了 2021 年以来关于个人 所得税、增值税和消费税改革的政策表述，其中消费税改革在下一节地方税中讨 论，本节内容来看，个人所得税和增值税的改革方向都较为明确。

对于个人所得税而言，第一阶段是建立起综合与分类相结合的个税制度，第二 阶段要进一步扩大综合所得范围，将经营所得纳入综合征收范围。现行个人所 得税包括 9 种收入，其中①工资、薪金所得，②劳务报酬所得，③稿酬所 得，④特许权使用费所得，四种收入纳入综合征收，税率 3%-45%。经营 所得税率为 5%-35%，其他所得（如股息红利和财产收入）为 20%比例税 率。从长期改革方向来看，将各种所得都纳入综合征收，是实现公平税负 和调节收入差距的必要举措。但从现实来看，改革需要逐步推进，下一步 更合适的是将经营所得纳入综合征收范围。 从现状来看，经营所得的税负只有劳动所得的三分之一左右。2021 年，工资收 入占居民可支配收入的 55.9%，但却贡献了 64.5%的个税收入；经营所得占居民 收入的 16.8%，只贡献了 7.1%的个税收入。按照税负来看，每 1 元工资性可支配 收入对应的税负是 0.47 元，而每 1 元经营性可支配收入对应的税负是 0.17 元， 经营所得的税负只有劳动所得的三分之一左右。 考虑到经营所得兼具劳动所得和资本所得的双重属性，与劳动所得的税负差距 不应太大，因此将经营所得纳入综合所得是实现税负公平的必然要求。经营所得纳入综合征收后，再下一步的个税改革可逐步将其他各项资本所得也纳入综合 征收。

4.2.3 推进增值税立法和税率简并，完善留抵退税制度

对于增值税而言，上轮改革期间完成了三项重大改革，一是全面营改增，二是 2017-2019 年简并、降低税率，三是 2022 年对存量留抵进行大规模退税。本轮 改革可能会在以下三方面重点推进： 一是推进立法。2022 年 12 月 27 日增值税法草案在十三届全国人大常委会第三 十八次会议上首次提请审议；草案在首次审议通过后，于 2022 年 12 月 30 日对 外公布，并向社会公开征求意见；2023 年 8 月 28 日，增值税法草案进入了二审 阶段。 二是进一步简并税率，三档并两档。2017-2019 年，增值税税率经过多次简并和 降低后，由(6%、11%、13%、17%)四档税率调整至现行的(6%、9%、13%)。下一步 改革方向是三档并两档，在上轮财税改革时期已有部署，2018 年 6 月，国务院 领导指出：“增值税税率三档并两档、扩大享受减半征收所得税优惠政策的小微 企业范围等改革已经部署，但由于一些技术原因和中间环节等问题，有些减税降费政策还没有完全落地14”；2019 年政府工作报告指出15“继续向推进税率三档并 两档、税制简化方向迈进”，预计本轮改革期间简并税率能推进落地。 三是完善留抵退税制度设计。前财长刘昆在《党的二十大报告辅导读本》中撰写 的《健全现代预算制度》一文指出“深化增值税制度改革，畅通增值税抵扣链 条，优化留抵退税制度设计”。在 2022 年大规模存量留抵退税之后，要进一步 将留抵退税常规化、制度化，对此前各种简易计税和免税政策带来的抵扣链条断 裂问题进行研判并改革，以实现增值税抵扣链条畅通。

4.2.4 探索“数据财政”

下一步税制改革还需要研究应对数字经济带来的财税挑战。一是数字经济加大 征管难度，税收征管制度需要做出应对变革；二是数据资产作为新的生产要素参 与国民经济生产和分配的各个环节，如何对这一要素征税，实现劳动、资本和数 据等不同要素的税负公平，是需要探索的新问题。 就某种程度而言，“数据财政”和“土地财政”具有一定相似之处，二者收入都 可以包括税、利、债三种形式。就税收而言，可以在数据要素流通环节形成流转 税（如增值税），在保有环节形成数据资产税，在所得方面计入企业所得税。 “利”是产权主体因出租或出让资产所获得的收入，对应土地财政的使用权出让 收入、数据财政的授权及出售收入。最后是“债”的财政收入形式也不容忽略， 对应土地和数据资产抵押融资。

4.3 政府间收支关系改革：地方加强财力、中央上收事权和支出责任

4.3.1 加强地方财力：消费税征收环节后移并下划地方

通常来说，健全地方税系有两个思路，一是培育地方主体税种，采取分税种而非 分税收的思路，提高地方独享税占比；二是不寻求地方主体税种，而是通过推进 共享税改革使得央地共担风险和收益，在此前提下，可调整共享税范围和分成比 例，强化地方财力。 综合考虑地方收入和激励问题，培育地方主体税种可能是更好的方案，房地产 税和消费税是两个备选税种，目前环境下消费税可能是唯一选择。营改增后地 方财政失去了营业税这个万亿级别的主体税种，分税制开始淡化“分税种”、强 化“分税收”，共享税成为地方收入的主体，2022 年地方税收中只有 2 万亿来自 地方税种，剩下 5.6 万亿都来自共享税。培育地方主体税种此前有两个备选方 案，分别是房地产税和消费税。考虑到房地产市场状况，房地产税试点扩围此前 已经暂停，在新一轮财税改革中房地产税不太具备继续推进的条件，消费税成为 培育地方主体税种的唯一选择。

现行消费税概况：选择性消费税，仅对 15 类消费品征税，目标是“寓禁于 征”。消费税分为一般性消费税和选择性消费税，如美国零售税、日本消费税都 是一般性消费税，对所有消费品收税；我国的消费税是选择性消费税，仅针对部 分消费品收税。现行消费税征税对象包括 15 个消费品，可以分为三类，一是影 响生态环境和消耗自然资源的消费品，如木制一次性筷子等；二是过度消费不利 于人类健康的消费品，如烟、酒；三是以及只有少数高收入群体才能消费的奢侈 品类消费品，如高档化妆品、高档手表等。我国消费税是为了“寓禁于征”，调 节居民消费行为，上述三类消费品所对应的目标分别是保护生态环境和人民健 康、调节收入分配。

15 类消费品中，烟酒油车四类产品贡献了 99%的收入。以 2020 年为例，上述四 类产品消费税收入占全部消费税收入的比重分别为 55.7%、4.1%、31.4%和 7.6%16。 在房地产税难以出台的情况下，目前各税种里消费税下划作为地方主体税种是 改革条件最成熟的。早在 2019 年 9 月，《国务院关于印发实施更大规模减税降费 后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知17》曾提出消费税征收环节后移 并下划地方的具体方案： ① 在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐 步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环 境。 ② 具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰 和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件 的品目实施改革试点。 ③ 改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地 方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

除此之外，下一步的改革还需考虑消费税扩围，将更多消费品纳入征税范围， 更好发挥调节消费、筹集收入的作用。目前消费税包含的品种过少，比如在生态 保护方面，一次性塑料制品等诸多高污染、高耗能消费品尚未纳入征收对象；在 调节收入分配方面，也有大量高档奢侈品尚未纳入，包括私人飞机、名贵箱包 等。 当然，消费税下划地方面临目标冲突的问题，也需要注意改革设计。通过消费 税改革来充实地方财力，意味着消费税要承担多重功能，既要发挥筹集财政收入 功能，又要继续发挥选择性消费税的调节消费功能。二者天然具有冲突，征收从 生产环节移至零售环节后，为更好创收，地方政府可能会鼓励相关产品消费，违 背了消费税“寓禁于征”的本意，需要在后续改革中注意相关激励设计。比如有 观点认为并非所有消费税品种都适合作为地方税，高能耗高污染产品作为中央 税，奢侈品和非健康品作为地方税。另一方面，对于从价计征的消费品，消费税 从生产环节后移到批发零售环节后，由于批发零售价高于出厂价，可能会带来税 负的加重。

4.3.2 事权和支出责任改革：适度上收并加强中央事权和支出责任

央地事权和支出责任改革的谋篇布局在上轮改革中已经完成，初步形成了 “1+N”的政策体系。“1”是 2016 年发布的《关于推进中央与地方财政事权和支 出责任划分改革的指导意见18》，该文件提出了重新划分央地事权的 5 条原则，包 括：①受益范围原则，受益范围为全国的支出由中央负责，跨省受益的由央地共 同负责，地方受益的由当地负责；②兼顾政府职能和行政效率，将所需信息量 大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，信息比较容 易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权；③实现权、责、利 相统一；④激励地方政府主动作为，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基 本公共服务提供和保障，避免出现地方政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为；⑤做到支出责任与财政事权相适应，“谁的财政事 权谁承担支出责任”。 事权和支出责任改革的方向是在清晰界定事权的基础上，适度上收并加强中央 事权和支出责任。2016 年以来，中央在一般公共预算中的支出占比非但没有提 高，反而是在继续下降，从 14.6%降至 13.7%。具体来看，中央仅在外交、国 防、粮油物资储备等少数领域占据支出主导地位。在部分支出领域，中央财政理 应承担更多责任。一是国防支出归属于中央事权，但 2022 年有 1.7%的支出由地 方政府承担；二是科技支出方面，2016-2022 年中央支出占比下降了 8.8 个点， 其中基础研究的中央支出占比从 91%降至 61%，考虑到全国受益的特点，中央财 政应当承担更多基础性、长远性的基础研究支出责任。此外还有跨地区的基建投 资、价格补贴等全国性宏观调控支出，都应由中央财政承担更多事权和支出责 任。

4.3.3 转移支付改革：按照功能定位，优化各类转移支付

现行转移支付的构成：一般性转移支付+共同财政事权转移支付+专项转移支 付。1994 年分税制改革后，为了解决地区财政不平衡问题，我国建立了转移支 付制度。《预算法19》规定，转移支付“以推进地区间基本公共服务均等化为主要 目标”。目前我国形成了以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专 项转移支付相配合的转移支付体系。其中，一般性转移支付以均衡地区间基本财 力为目的，由下级政府统筹安排使用；专项转移支付按照法律、行政法规和国务 院的规定设立，用于办理特定事项。2019 年，中央财政整合设立共同财政事权 转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支 出责任，为与预算法规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。2022 年， 中央对地方转移支付一共 9.7 万亿，其中一般性转移支付 8.1 万亿（含共同事权转移支付 3.6 万亿、均衡性转移支付 2.1 万亿、税收返还及固定补助 1.2 万 亿），专项转移支付 1.6 万亿。 转移支付的改革历程。按照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的 意见20》（国发〔2014〕71 号），上一轮改革中，建立了一般性转移支付稳定增长 机制，并逐步清理整合专项转移支付。2019 年设立共同事权转移支付并计入一 般性转移支付，同时将税收返还计入一般性转移支付，口径变化导致一般性转移 支付占比从 2018 年的 62.8%提高到 2019 年的 89.8%。

新一轮转移支付改革：一是均衡性转移支付占比仍然较低，需要进一步提高， 使得一般性转移支付名副其实。国发 2014 年 71 号文指出，“建立以均衡性转移 支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性 转移支付体系”。但目前均衡性转移支付比重并未明显提升，过去几年来均衡性 转移支付占一般性转移支付的比例在 25%左右。二是共同事权转移支付改革。共 同事权转移支付是为了适应 2019 年《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权 和支出责任划分改革方案》而设立，但部分共同事权转移支付本质上仍然是专项转 移支付，二者区分度不够；并且共同事权转移支付也还未写入《预算法》。下一步 改革需要在预算法中明确共同事权转移支付的定位，并设立对应的事权清单，理清 其与专项转移支付的区别，防止专项转移支付借共同事权转移支付的名义扩大规 模。三是专项转移支付改革，属于中央委托事权的项目，可由中央直接实施的， 原则上调整列入中央本级支出；属于地方事权的归入均衡性转移支付；属于央地共 同事权的归入共同事权转移支付。

4.3.4 省以下财政体制改革：因地制宜、规范划分收支

省以下财政体制的现状和问题：收支划分不合理，县级财政自给率最低，仅有 38%。1994 年分税制改革后，对省以下财政体制并未做出明确安排.直到 1996 年 3 月《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》（财地〔1996〕24 号），要求“为了保证分税制财政体制框架的完整性，各地区要参照中央对省级 分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的 地区可落实到乡级”。此后各地效仿央地分税制，向下逐级分税。由于是各自探 索，各省省以下财政体制差别较大，部分地区在收入和转移支付划分方面不规 范，财权集中在省级，而事权和支出责任层层下派，加大基层财政风险。疫情之 前的 2019 年，地方财政中省市级收入分别能覆盖 65%、56%的支出，但县级财政 收入只能覆盖本级 38%的支出，财政自给率在五级政府中属于最低水平。

省以下财政体制改革的方向：因地制宜，规范划分省以下收支关系。2022 年印 发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见21》清晰指出了省以 下财政体制改革的方向，包括以下几方面：一是因地制宜，省以下财政体制改革 不搞统一模式的政府间收支关系，而是“尊重地方的自主性和首创精神，鼓励各 地区因地制宜采取差异化措施”。二是清晰界定省以下财政事权和支出责任，上 收并强化省级事权和支出责任，参照前文所述央地事权和支出责任改革所确定的 原则，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省 以下各级财政事权；明确要求在以下方面上收并加强省级事权：“教育、科技研 发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基 础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途 管制、防范和督促化解地方政府债务风险等”。三是理顺省以下政府间收入关 系，特定地区要增强省级财权以保障调控能力。参考央地分税原则，参照税种属 性划分收入。将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收 入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收 收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。此外，特定地区要适度增强省级 财权以保障调控能力。四是完善省以下转移支付制度。参照央地转移支付，厘清 一般性、共同事权和专项转移支付的功能定位，增加一般性转移支付比重，足额 安排共同事权转移支付，控制专项转移支付。

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