2024年三中全会系列之四财税改革解读：全面解读“三中”财税改革

1 整体框架：延续预算、税制、央地关系三大任务，央地关系是重点

财税体制改革在整体改革里的位置有所变化。财税体制改革在十八届三中全会 中，是作为全面深化改革的 16 个部分之一。二十届三中全会没有把财税改革单 列一部分，而是作为第五部分“健全宏观经济治理体系”的一部分内容，更强调 “统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”。 从框架来看，本轮财税改革延续了 2013 年提出的“三大任务”框架。2013 年十 八届三中全会提出了建立现代财政制度的改革目标，和预算改革、税制改革、央 地关系改革等三大改革任务，本轮财税改革延续了三大任务的框架。 但三大任务的具体表述和侧重点有变化，重构央地收支关系是本轮改革的重心 所在。 一方面，从篇幅占比来看，三大任务中改革重心明显偏向央地关系，预算改革 篇幅占比从 33.5%降至 25.3%，税制改革从 25.8%降至 19.2%，央地关系改革从 28.3%升至 55.4%。 另一方面，央地关系改革侧重点从支出关系到收支关系。上轮改革文本表述是 “建立事权和支出责任相适应的制度”，改革重点是央地支出关系。本轮改革强 调“中央和地方财政关系”，既包括支出关系，也包括收入关系，改革的重点是 增加地方财力、提高中央支出比例。

2 预算改革：把各类政府相关收入纳入预算，深化零基预算改革

关于预算改革，《决定》指出：“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依 托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。完善 国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保 障。强化对预算编制和财政政策的宏观指导。加强公共服务绩效管理，强化事前 功能评估。深化零基预算改革。统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范 性，完善预算公开和监督制度。完善权责发生制政府综合财务报告制度。” 对此，我们理解：预算改革的重点是两方面，一是筹集收入，在财政紧平衡之 下，必然会加强预算收入统筹力度，重点是原本该纳入预算而未纳入的收入，要 全部纳入政府预算管理。二是管住支出，通过“零基预算”改革，实现财政支出 “有增有减、有保有压”，打破“只增不减”的支出固化僵局。

2.1 把各类政府相关收入纳入预算管理

《决定》指出“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资 源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”。 哪些收入还没有纳入政府预算管理？以国有资产为例，我们目前有四类国有资产 和资源，其中非金融国有企业尚未做到 100%覆盖，金融国资和行政事业性单位 收支的覆盖面仍待提高。按照《国务院关于 2022 年度国有资产管理情况的综合 报告2》，2022 年我国四类国有资产资源情况如下：一是非金融国有企业资产 339.5 万亿元，二是金融国有资产 400.9 万亿元，三是行政事业性国有资产总额 59.8 万亿元，四是国有自然资源资产，包括土地、水资源等。 其中，第一类非金融国有资产对应财政第三本账“国有资本经营预算”，按照财 政部披露数据，覆盖面在 98%左右，需要进一步提高至 100%。 第二类金融国资可能是重点。《国务院关于 2020 年度中央预算执行和其他财政收 支的审计工作报告3》指出“中国印钞造币总公司等 11 家金融企业依托行政权 力、国有资产资源取得的收入（2020 年净利润 131.66 亿元）尚未纳入预算管 理”，“2 家中央金融企业上缴国有资本经营收益比例偏低”。 今年初，《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见4》（国发 〔2024〕2 号）发布，特别强调了金融国资管理问题“凭借国家权力和信用支持 的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”。 第三类资产行政事业性单位国有资产部分收入纳入第一本账非税收入的“国有 资源（资产）有偿使用收入”，但覆盖面和相关规章制度都有待完善。

2.2 加强国有资本经营预算对国计民生的保障

《决定》指出“完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务 和基本民生财力保障”。 对于第三本账国有资本经营预算，要更进一步支持国计民生。2022 年第三本账 收入约 5696 亿元，其中用于国资系统的支出约 3295 亿元，调入一般公共预算资 金仅 2643 亿元，占收入的比例为 46%。由于国资具有全民所有的性质，其对应 的财政收入应当更多用于一般公共预算等惠及全民的支出领域，而当前大部分支 出仍在国资系统“内循环”，未来第三本账调入一般公共预算的比例仍有提高空 间。

2.3 什么是“零基预算”，如何改革？

《决定》指出“深化零基预算改革”。 什么是零基预算？其核心理念是每个预算周期都从零开始重新评估和制定预算， 零基预算即“零基数”。与之对应的是渐进预算，将前一期间的预算作为起点， 在此基础上根据基数进行加减调整。 我国零基预算的实践经验已经有近 30 年。我国零基预算试点最早可追溯到 94 年 分税制前后。自 1993 年起，河北、湖北、安徽、海南等地先后启动零基预算改 革试点；自 2010 年起，广东、天津、江西、陕西等地重新探索试行零基预算5。 近几年各地加快了零基预算的实行，但总体而言仍不够彻底，许多支出仍有渐进 预算的特点。 零基预算改革的目标是实现财政支出“有增有减、有保有压”，打破支出“只增 不减”的固化僵局。近些年来，财政收入增速放缓而支出压力不减。2012 年以 来，财政支出年均增长 8%，财政收入年均增长 6.3%，只有 14、21 和 23 三个年 份财政收入增速高于支出，支出格局固化导致财政收支矛盾进一步凸显。零基预 算改革目标是为了打破“只增不减”的支出固化僵局。此前，2021 年印发的 《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见6》（国发〔2021〕5 号）对支出管理改革指明了方向，该文件指出“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理 念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的 预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。”

2.4 什么是“权责发生制政府综合财务报告制度”，如何改革？

《决定》指出“完善权责发生制政府综合财务报告制度”。 什么是“权责发生制政府综合财务报告制度”？目前的财政收支是以收付实现制 为基础，不能全面反映财政风险，比如隐性债务和拖欠账款在收付实现制下，都 无法反映，因此 2013 年十八届三中全会就提出“建立权责发生制的政府综合财 务报告制度”。 《预算法》和《预算法实施条例》都对“权责发生制政府综合财务报告制度” 有明确规定。《中华人民共和国预算法7》第五十八条规定，“各级预算的收入和 支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况, 应当向本级人民代表大会常务委员会报告”。第九十七条规定，“各级政府财政部 门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务 状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备 案”。 《中华人民共和国预算法实施条例8》第九十五条规定，“预算法第九十七条所称 政府综合财务报告，是指以权责发生制为基础编制的反映各级政府整体财务状 况、运行情况和财政中长期可持续性的报告。政府综合财务报告包括政府资产负 债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析 等。”

“权责发生制政府综合财务报告制度”改革进度如何？相关制度已经初步建 立，试点范围逐步扩大。2021 年《中国财经报》曾发文回顾我国政府财务报告 制度改革进展情况9，相关改革的政府会计准则已经初步建立，并通过 1 个办法 和 3 个指南，初步建立起政府财务报告编制制度框架体系，具体包括：《政府财 务报告编制办法（试行）》《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》《政府综合 财务报告编制操作指南（试行）》《地方政府综合财务报告合并编制操作指南（试 行）》。2020 年，编制政府财务报告的中央部门达到 108 个，地方政府实现全覆 盖。

3 税制改革：税收法定，推进个税改革

关于税制改革，《决定》指出：“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的 税收制度，优化税制结构。研究同新业态相适应的税收制度。全面落实税收法定 原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。健全直接税体 系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产 所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。深化税收征管改革。” 对此，我们理解：本轮财税改革里，单独的税制改革任务不重，主要是三方面， 一是落实税收法定和规范税收优惠，二是推进个税改革，三是税收征管改革。值 得注意的是，大量税制改革被放在了央地关系改革里面，比如“推进消费税征收 环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分 享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加 税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。这表明，一方面本轮财税改革 的重心仍然是央地关系改革，另一方面税制改革要联动央地关系改革，改革的复 杂程度加深。

3.1 研究同新业态相适应的税收制度

《决定》指出“研究同新业态相适应的税收制度”。 怎么理解“研究同新业态相适应的税收制度”？主要是“数据财政”。同时《决 定》的用词是“研究”，意味着相关税收制度还在早期的探究探索阶段，本轮改 革周期可能难以推进落地。 数字经济给现行财税体系带来冲击。现行财税体系是基于实体和地理空间设计， 比如所得税需要区分企业实体、个人实体，而对于跨地区或跨国境经营的企业， 往往根据注册地或者经营地征税。但数字经济一方面模糊了企业和个人的边界， C2C 模式下大量个人成为经营主体，如微商、主播等；另一方面，企业无需设立 实体，即可实现跨国跨地区的商品服务交易，如谷歌等公司可以在全球取得收入 但不必在全球各国设立实体，基于地理空间的财税体系受到挑战。 此外，数字经济还带来了税负不公的问题，数字企业和传统企业、线上经营和线 下经营，税收负担均体现出明显差异。布鲁金斯学会曾指出，欧盟 28 国数字企 业的平均有效税率在 9%左右，而传统企业则高达 20%。

与新业态相适应的税收制度怎么探索？“数据财政”和“土地财政”可能具有 一定相似之处，二者收入都可以包括税、利、债三种形式。就税收而言，可以 在数据要素流通环节形成流转税（如增值税），在保有环节形成数据资产税，在 所得方面计入企业所得税。“利”是产权主体因出租或出让资产所获得的收入， 对应土地财政的使用权出让收入、数据财政的授权及出售收入。最后是“债”的 财政收入形式也不容忽略，对应土地和数据资产抵押融资。

3.2 税收法定和规范税收优惠

《决定》指出：“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域 和关键环节支持机制”。 税收法定的下一步：增值税、消费税、土地增值税三个立法是重点。现行的 18 个税种中，在十八大之前，只有 3 个税种有对应的法律（个人所得税、企业所得 税、车船税），十八大后 2016-2024 年，陆续新增 10 个税种立法，至此 18 个税 种里总共已有 13 个完成立法。剩下 5 个没有完成立法的税种里，房地产税的条 件尚不成熟，城镇土地使用税可能在改革中并入房地产税，不做单独立法。因此 本轮改革，税收法定的重点是增值税、消费税和土地增值税的立法，这三个税种 都已经步入公开征求意见或是二审阶段，预计在未来几年将逐步完成立法。 “规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”，我们理解一是要 清理有损公平竞争的地区性税收优惠，当然这一做法也有助于增加税收收入、 稳定宏观税负；二是全面减税降费到结构减税降费的转变，减税降费更聚焦支 持重点领域。今年上半年国务院发布了《公平竞争审查条例10》，其中第十条指出 “起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不 得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠”，这个即是规范税收优惠的要求。另外，2023 年 12 月中央经济工作会议指出11：“落实好 结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”，意味着全面减税降费 转向结构减税降费，加强支持重点领域和关键环节。

3.3 个人所得税改革

《决定》指出：“完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资 本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税” 现行 9 种 3 类个人所得税的税率不一样。个人所得税包括 9 种收入，其中①工 资、薪金所得，②劳务报酬所得，③稿酬所得，④特许权使用费所得，这 四种收入合并纳入综合征收，税率 3%-45%。经营所得税率为 5%-35%， 其他所得（如股息红利和财产收入）为 20%比例税率。 “实行劳动性所得统一征税”可能意味着经营所得或将逐步纳入综合征收范 围。目前除了经营所得外，其他劳动所得都已经纳入了综合征收范围，经营所得 兼具劳动和资本双重属性，目前与其他劳动所得有一定的税负差距，因此将经营 所得纳入综合所得是实现税负公平的必然要求。

目前，经营所得的税负只有劳动所得的三分之一左右。2021 年，工资收入占居 民可支配收入的 55.9%，但却贡献了 64.5%的个税收入；经营所得占居民收入的 16.8%，只贡献了 7.1%的个税收入。按照税负来看，每 1 元工资性可支配收入对 应的税负是 0.47 元，而每 1 元经营性可支配收入对应的税负是 0.17 元，经营所 得的税负只有劳动所得的三分之一左右。 当然更长远的改革是将各类资本所得也纳入综合征收，但本次改革并未提及， 在征管条件等方面可能尚不成熟。

4 央地关系改革：增加地方财力、增强中央事权和支出责任

关于央地关系改革，《决定》指出：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央 和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权 限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提 升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推 进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条， 优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并 为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。合理扩大地方政府专 项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。完善政府债务管理 制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加 快地方融资平台改革转型。规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权 限，由地方结合实际差别化管理。 适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级 安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资 金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。”

对此，我们理解：央地关系改革是本轮财税改革的核心，主要逻辑是增加地方财 力、增强中央事权和支出责任。增加地方自主财力有以下四个改革方向，一是消 费税征收环节后移并下划地方；二是优化共享税分享比例，增加地方分成比例； 三是合并建立地方附加税；四是非税收入下沉。这是 1994 年分税制改革以来首 次大规模“逆向”改革央地收入关系，此前 2002 年所得税改革、2016 年营改增 都是加强中央收入。增强中央事权和支出责任的改革思路较为明确，但改革落地 仍任重道远，可能需要联动部分行政改革，是本轮财税体制改革中最复杂的一 环。

4.1 增加地方自主财力

结合《决定》来看，增加地方自主财力有以下四个改革方向，一是消费税征收 环节后移并下划地方；二是优化共享税分享比例，增加地方分成比例；三是合并 建立地方附加税；四是非税收入下沉。 “增加地方自主财力”，并不意味着增加地方总财力。比如 1.6 万亿消费税，从 中央下划地方后，中央可用于转移支付的财力就减少了 1.6 万亿，如果不通过其 他途径弥补这一缺口，地方获得的转移支付可能出现对应减少，此时改革前后的 地方总财力是不变的。因此，增加地方自主财力，关键在“自主”两个字，以前 更依赖于转移支付，现在可以自主支配，总财力可能没变，但地方激励改变了。

4.1.1 消费税征收环节后移并下划地方

《决定》指出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。 消费税从中央税改为地方税，各省财政收入都有不同幅度增幅，中西部增幅大 于东部（不考虑转移支付变化）。2023 年消费税总规模 1.6 万亿。目前还不知道 下划地方的品种和比例，如果全部划转地方，将增加地方收入 13.8%。唐明等 （2020）计算了批发零售环节征收的 2017 年各省消费税规模12，将这一结果与2017 年各省实际消费税收入做比较，可以得到征收环节后移对各省的影响。假 设消费税全部划转地方，对地方财政增收效果最大的是西部的甘肃、青海等省 份，增幅在 20%左右；增幅最小的是东部北京、上海等东部省市，增幅只有 4%上 下。但从绝对值来看，人口和经济规模双高的山东、广东、江苏、浙江等省份能 拿到更多的消费税，山东、广东都超过了 900 亿，江苏、浙江都超过了 600 亿。

但是，上述假设十分理想化，实际改革还需要考虑以下三方面因素的影响。 一是考虑转移支付后，中西部地区“综合财力”未必增加。改革前，1.6 万亿消 费税资金大多通过转移支付分配各地区，中西部一般能拿到更多。改革后，后移 到批发环节征收，意味着人口和经济规模双高的地区能拿到更多消费税收入，中 西部拿到的资金未必会多于此前的转移支付。因此，如果转移支付同比例减少， 中西部地区“综合财力”未必增加，改革设计中可能需要考虑增加中西部转移支 付作为弥补。 二是消费税也是增值税和附加税的分配准则，改革后上述图表 15 中“差额”为 负的省份，增值税和附加税收入可能会减少。作为价内税，消费税征收环节后移 会使得生产省份的增值税税基向消费省份转移。而城建税和教育费附加，作为消 费税和增值税的附加税，也会出现同样的转移。即不考虑中央税还是地方税，只 考虑征收环节后移，消费税收入增加的省份，将会得到更多的增值税和附加税； 消费税收入减少的省份，增值税和附加税也会减少。

三是消费税下划地方面临目标冲突的问题，增加财政收入的目标和“寓禁于 征”的目标是冲突的。通过消费税改革来充实地方财力，意味着消费税要承担多 重功能，既要发挥筹集财政收入功能，又要继续发挥选择性消费税的调节消费功 能。二者天然具有冲突，征收从生产环节移至零售环节后，为更好创收，地方政 府可能会鼓励相关产品消费，如烟酒、成品油和其他高污染产品，违背了消费税 “寓禁于征”的本意，需要在后续改革中注意相关激励设计。比如可以考虑，不 将所有消费税品种都作为地方税，把高能耗高污染产品作为中央税，奢侈品和非 健康品作为地方税。 消费税改革会否带来加税效果？对于从价计征的消费品，消费税从生产环节后移 到批发零售环节后，由于批发零售价高于出厂价，可能会带来税负的加重。但上 述逻辑的前提是税率不变，如果改革设计中降低税率，完全可以实现税负不变。

4.1.2 合并建立地方附加税

《决定》指出“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方 附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。 什么是城建税和教育费附加？城建税和教育费附加都是一种附加税，都是以消费 税和增值税作为征收基础，计算方式是“城建税或教育费附加=（增值税税额+消 费税税额）*税率”。其中城建税税率为市区 7%、县城和镇 5%、其他地区 1%，教 育费附加分两类，城市教育费附加的税率为 3%，地方教育费附加的税率是 2%。 从规模来看，三个附加税合计接近 6500 亿。2022 年城建税收入为 5075 亿，占 增值税和消费税收入的 7.8%；教育费附加没有在决算报表中披露收入数据，仅 披露支出数据，2022 年为 1354 亿元，占增值税和消费税收入的 2.1%。 目前来看，这三个附加税大多属于地方，改革后地方可以小幅提高税率来筹集 财政收入，每提高 1 个点，按 2023 年收入计算，可以增加 850 亿收入。城市维 护建设税中，中国铁路总公司、各银行总行、各保险总公司等央企集中缴纳的城 建税部分归中央政府，其余部分归地方政府。教育费附加都由地方支出，并且 “专款专用”用于教育发展。三个附加税合并为地方附加税后，地方可以确定税 率。2023 年增值税+消费税一共 8.5 万亿，如果地方附加税税率每提高 1 个点， 可以增加附加税收入 850 亿，这一数据还会随着增值税和消费税而不断增长。

4.1.3 优化共享税分享比例

《决定》指出“优化共享税分享比例”，可能增加增值税等共享税的地方分成比 例。 现行分税制情况：18 个税种，其中有 4 个中央税、6 个共享税、8 个地方税，共 享税高达 12 万亿，占税收收入的 72.1%。 4 个中央税和 8 个地方税合计约 4.26 万亿，占 2022 年税收收入的 25.6%左右。 4 个中央税包括国内消费税（2022 年决算收入 1.7 万亿，后同）、关税（2860 亿）、车辆购置税（2398 亿）、船舶吨税（53 亿），一共 2.2 万亿，占当年税收收 入的 13.2%。8 个地方税包括土地增值税（6349 亿）、契税（5794 亿）、房产税 （3590 亿）、城镇土地使用税（2226 亿）、耕地占用税（1257 亿）、车船税 （1072 亿）、环境保护税（211 亿）、烟叶税（133 亿），一共 2.06 万亿，占税收 收入的 12.4%。

6 个共享税一共 12 万亿，占 2022 年税收收入的 72.1%。其中，收入规模最大的 是国内增值税，2022 年因大规模留抵退税减少至 4.9 万亿，2023 年为 6.9 万 亿。国内增值税央地五五分成。其次是企业所得税和个人所得税，2022 年分别 为 4.4 和 1.5 万亿，央地“六四分成”。剩下三个共享税里，印花税分为两部 分，“证券交易印花税”收入归中央，2022 年为 2759 亿元，其他印花税收入归 地方 2022 年为 1631 亿元。城市维护建设税和资源税都是地方主体税种。城市维 护建设税中由铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央，其 余归地方，2022 年地方收入 4816 亿，中央收入 259 亿；资源税中由海洋石油企 业缴纳部分归中央，其余归地方，2022 年地方收入 3280 亿，中央收入 108 亿。 2022 年三大共享税（增值税、企业和个人所得税）收入 10.8 万亿、2023 年为 12.8 万亿，如果三大共享税的地方分成比例提高 10%，可以增加 1 万亿+的地方 收入。

4.1.4 下沉非税收入

《决定》指出“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结 合实际差别化管理”。 我国非税收入包括 12 类 13：（一）行政事业性收费收入；（二）政府性基金收入； （三）罚没收入；（四）国有资源（资产）有偿使用收入；（五）国有资本收益； （六）彩票公益金收入；（七）特许经营收入；（八）中央银行收入；（九）以政 府名义接受的捐赠收入；（十）主管部门集中收入；（十一）政府收入的利息收 入；（十二）其他非税收入。 本次改革提出“适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管 理”，是盘活、统筹财政资源的重要措施，上述 12 类中，国有资产资源等收入会 赋予地方更多管理权限。

4.2 增强中央事权和支出责任

《决定》指出：“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原 则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求 地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。” 地方政府以 54%的收入承担了 86%的支出。1994 年分税制改革后，增强了中央收 入比重，中央财政收入占比从 1993 年的 22%快速提高到 1994 年的 55.7%，近些 年来央地收入比大致稳定在 46：54。但地方政府却以 54%的收入比重承担了 86% 左右的支出责任，央地事权和财权不平衡。 2016 年开始出台了事权和支出责任领域的“1+N”改革政策。2016 年印发《关 于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见14》，提出了重新划分 央地事权的 5 条原则，包括①受益范围原则，②兼顾政府职能和行政效率，③实 现权、责、利相统一，④激励地方政府主动作为，⑤做到支出责任与财政事权相 适应。具体划分方面，指出一方面，“要逐步将国防、外交、国家安全、出入境 管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国 性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”； 另一方面，“要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范 围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地 方的财政事权”。2018 年进一步印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事 权和支出责任划分改革方案》，2018-2023 年印发 9 个具体领域的支出划分方 案，初步形成了“1+N”的政策体系。

但是 2016 年后中央支出占比在继续下降，表明事权和支出责任改革需要进一步 强化落地。2016 年以来，中央在一般公共预算中的支出占比非但没有提高，反 而是在继续下降，从 14.6%降至 13.7%。具体来看，中央仅在外交、国防、粮油 物资储备等少数领域占据支出主导地位。在部分支出领域，中央财政理应承担更 多责任。一是国防支出归属于中央事权，但 2022 年有 1.7%的支出由地方政府承 担；二是科技支出方面，2016-2022 年中央支出占比下降了 8.8 个点，其中基础 研究的中央支出占比从 91%降至 61%，考虑到全国受益的特点，中央财政应当承担更多基础性、长远性的基础研究支出责任。此外还有跨地区的基建投资、价格 补贴等全国性宏观调控支出，都应由中央财政承担更多事权和支出责任。

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