三中全会系列之四财税改革解读：全面解读“三中”财税改革.pdf

三中全会系列之四财税改革解读：全面解读“三中”财税改革。二十届三中全会财税体制改革在整体改革里的位置有所变化。财税体制改 革在十八届三中全会中，是作为全面深化改革的 16 个部分之一。二十届三 中全会没有把财税改革单列一部分，而是作为第五部分“健全宏观经济治理 体系”的一部分内容，更强调“统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强 宏观政策取向一致性”。

从框架来看，本轮财税改革延续了 2013 年提出的“三大任务”框架。2013 年十八届三中全会提出了建立现代财政制度的改革目标，和预算改革、税制 改革、央地关系改革等三大改革任务，本轮财税改革延续了三大任务的框 架。

但三大任务的具体表述和侧重点有变化，重构央地收支关系是本轮改革的 重心所在。一方面，从篇幅占比来看，三大任务中改革重心明显偏向央地关 系，预算改革篇幅占比从 33.5%降至 25.3%，税制改革从 25.8%降至 19.2%， 央地关系改革从 28.3%升至 55.4%。 另一方面，央地关系改革侧重点从支出关系到收支关系。上轮改革文本表述 是“建立事权和支出责任相适应的制度”，改革重点是央地支出关系。本轮 改革强调“中央和地方财政关系”，既包括支出关系，也包括收入关系，改 革的重点是增加地方财力、提高中央支出比例。

三大任务来看：

（1）预算改革的重点是两方面，一是筹集收入，在财政紧 平衡之下，必然会加强预算收入统筹力度，重点是原本该纳入预算而未纳入 的收入，要全部纳入政府预算管理。二是管住支出，通过“零基预算”改革， 实现财政支出“有增有减、有保有压”，打破“只增不减”的支出固化僵局。

（2）本轮财税改革里，单独的税制改革任务不重，主要是三方面，一是落 实税收法定和规范税收优惠，二是推进个税改革，三是税收征管改革。值得 注意的是，大量税制改革被放在了央地关系改革里面，比如“推进消费税征 收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共 享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为 地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。这表明，一方面 本轮财税改革的重心仍然是央地关系改革，另一方面税制改革要联动央地 关系改革，改革的复杂程度加深。

（3）央地关系改革是本轮财税改革的核心，主要逻辑是增加地方财力、增 强中央事权和支出责任。增加地方自主财力有以下四个改革方向，一是消费 税征收环节后移并下划地方；二是优化共享税分享比例，增加地方分成比 例；三是合并建立地方附加税；四是非税收入下沉。但要注意“增加地方自 主财力”≠“增加地方总财力”。这是 1994 年分税制改革以来首次大规模 “逆向”改革央地收入关系，此前 2002 年所得税改革、2016 年营改增都是 加强中央收入。增强中央事权和支出责任的改革思路较为明确，但改革落地 仍任重道远，可能需要联动部分行政改革，是本轮财税体制改革中最复杂的 一环。