2022年乡村振兴相关政策分析 乡村振兴的关键在于政策开路

1 、“乡村振兴”在厚积薄发

乡村振兴从 2017 年至今的 4 年中，每年都有相关的政策发布，且目标层层递进：（1）2017 年 10 月中国共产党第十九次全国代表大会首次提出实施“乡村振兴”战略；2018 年 2 月份的 中央一号文件名为《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，在文件中首次提出了乡村 振兴的要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，目标是到 2020 年乡 村振兴取得重要进展，到 2035 年乡村振兴取得决定性进展，到 2050 年乡村全面振兴。（2） 2018 年 3 月国务院总理李克强的政府工作报告更加具体地阐述了“乡村振兴”战略的工作计划， “产业兴旺”的重要手段是促进农村一二三产业融合发展，“生态宜居”则要求改善人居环境、 基础设施建设等；（3）2018 年 9 月，《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》印发，这是我国出 台的第一个全面推进乡村振兴战略的五年规划，要求在 2020 年全面建成小康社会，2022 年乡 村振兴的制度框架和政策体系初步健全，并给出了乡村振兴战略规划的主要指标；（4）2019 年 中央一号文件名为《关于坚持农业农村优先发展，做好“三农”工作的若干意见》，强调在经济 下行压力加大时，“三农”工作具有特殊重要性，决战决胜脱贫攻坚；（5）2020 年中央一号文件 名为《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，依然将脱贫攻坚战放在 首要地位，并要求对标全面小康社会补上农村基础设施和公共服务短板；（6）2020 年 12 月《关 于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中宣布脱贫攻坚取得全面胜利，进一 步要求到 2025 年脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴全面推进；（7）2021 年中央一号文件名为 《关于全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化的意见》，目标是农业农村现代化规划启动实施， 乡村建设行动全面启动，农村人居环境整治提升，到 2025 年农业农村现代化取得重要进展；（8） 2021 年 4 月《中华人民共和国乡村振兴促进法》表决通过，法律规定各级人民政府将乡村振兴 促进工作纳入国民经济和社会发展规划，并建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监 督检查制度，为乡村振兴奠定了法律和行政基础，具有里程碑式的意义；（9）2021 年 12 月 8 日的“‘十四五’推进农业农村现代化规划国务院政策例行吹风会”宣布国务院印发了《“十四五” 推进农业农村现代化规划》（下称《规划》），近期将公开发布，《规划》提出，通过五年的努力， 到 2025 年，农业基础更加稳固，乡村振兴战略全面推进，农业农村现代化取得重要进展。力争 到 2035 年，乡村全面振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。

2、 “乡村振兴”的资金从哪来？重视可能的信贷加速器

“乡村振兴”不仅仅在政策表述上每年都有新进展，从落地的层面来看，对乡村的财政投入 也在逐年增多。从全国公共财政支出的细分项来看，以 2017 年末首次提出“乡村振兴”战略为 起点，至 2019 年末的三年间，财政对扶贫、农村综合改革、农村环境保护、农村人畜饮水的投 入在逐年增多，且占全国公共财政总支出的比例在逐年上升。其中，尽管 2020 年出现了疫情的 冲击，我们也能观察到对农业和农村综合改革的支出占比仍在提升，2020 年对农业的财政投入 占比大幅提升 0.32 个百分点至 3.06%，这也与 2020 年脱贫攻坚取得胜利，政策开始注重“脱 贫巩固与乡村振兴有效衔接、推动农村农业现代化”的导向相一致。

进行乡村振兴的资金主要分为几类：（1）公共财政支出，我们把对农业、农田水利、农村人 畜饮水、农村环境保护、农村综合改革、农村危房、农村扶贫的财政支出加总，2020 年投入为 1.59 万亿元，占全国公共财政支出的 6.47%，其中农村扶贫 2020 年投入为 5621 亿元，当脱贫 攻坚宣告全面胜利时，扶贫支出有望下降，而对农业、农田水利等财政支出有望上升；（2）专项 债券，《乡村振兴促进法》规定省、自治区、直辖市政府可以依法发行政府债券，用于现代农业 设施建设和乡村建设，自 2018 年以来一共有 165 单乡村振兴专项债发行，总额 2024 亿元； （3）土地出让收益，2020 年 9 月出台的《关于调整完善土地出让收入使用范围有限支持乡村振兴的意见》，要求 2025 年各省土地出让收益中用于农业农村的比例需要达到 50%以上，若计 提数小于土地出让收入 8%的，则按不低于土地出让收入 8%计提，以 2020 年土地出让收入 8.2 万亿计算，用于乡村振兴的部分将高于 6500 亿；（4）土地增减挂调剂和流转，简单来说则是在 守住“耕地红线”的基本要求下，当城市由于建设需求使用耕地时，需要从别的地区购买耕地指 标，这种模式被称为“占补平衡”，2018 年中央 1 号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中明 确指出“建立城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省调剂机制，将所得收益全部用于支持脱贫攻坚 和乡村振兴”，随着城市群建设推进，“占补平衡”越来越困难，也就是“土地增减挂调剂和流转” 的价格将越来越高，这会为“乡村振兴”提供更多的资金。

图：财政支出中，农村支出占 6%

财政投入在逐年增多，但涉农贷款增速却在过去的几年中落后于整体贷款的增速，反映出农 村主动加杠杆的意愿不强，这也进一步说明了“产业兴旺”是未来“乡村振兴”工作的一大重点。 从 2019 年起，在全年贷款增速下降背景下，涉农贷款余额增速逐季上升，从 2018 年末的 5.6%， 上升至 2020 年 9 月的最高点 11.1%，最新数据是 2021 年 9 月份，回落至 10.1%，仍然与整 体贷款余额增速有差距（2018 年末整体贷款余额增速为 12.9%，2020 年 9 月为 12.8%，2021 年 9 月份为 11.4%）。从结构上来看，以 2017 年为起点作为衡量，农村基础设施建设贷款是增 长最快的分项，占涉农贷款比重逐年上升；以贷款主体来看，农户贷款比重也在也逐年上升，这 与政策导向中所提到的“让农民更多参与到增值环节中来”相一致。

涉农贷款余额增速连年低于整体增速，除了上文中提到的产业不兴旺，贷款意愿弱；另一个原因可能则是抵押物少，而这种困境正在得到解决——集体经营性建设用地可以作为农村天然 的一个抵押物来为农村经济建设融资。四川在多年前就已经出现了有让农村土地“活起来”的创 新融资，根据论文《成都农村产权抵押融资的两个典型案例》 ，成都下辖的崇州市在 2011 年 就进行了一次集体建设用地使用权抵押融资：以 165.7 亩集体建设用地使用权向银行抵押贷款 3600 万元，以此启动了“荷风水村”农民集中建房整理项目，新村安置之后节约出来的集体建 设用地指标 120 亩以每亩 30 万的价格转让给了成都逸凡实业公司，该公司又将土地用于建设果 蔬动漫休闲度假区项目，度假区建成后寻村农民人均纯收入达到 11937 元，与此前相比有了较 大提升，相比 2011 年全国农村人均纯收入（6977 元）高出不少。而“集体经营性土地入市” 则可能为涉农信贷的扩张提供加速器，如果村集体愿意对宅基地和公益性公共设施用地进行盘活 再利用，那么即可以考虑在盘活过程中以该土地作为抵押物向金融机构融资，并在土地流转后以 流转收益偿还信贷资金。在 2020 年 9 月份《土地管理法实施条令》正式推开集体经营性建设用 地出让以来，许多地方开始落地集体经营性建设用地进行融资的方案，例如山东的青岛、潍坊、 临沂，江苏的宿迁、南通等地。

3、 “乡村振兴”的两大抓手：产业兴旺和生态宜居

2018 年中央一号文件以来，对乡村振兴的总要求一直没有变化，主要是五点：产业兴旺、 生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，从《乡村振兴战略规划（2018-2022）》来看，主 要是以前两点为约束性的量化目标，后三点虽然也有要求，但基本上为“预期性”目标，并且生 活富裕也是通过产业兴旺和生态宜居来达成的最终目标，因此我们认为“乡村振兴”的两大抓手 还是在产业兴旺及生态宜居。

3.1 产业兴旺的核心是“一二三产融合”

在 2020 年脱贫攻坚宣告胜利之后，政策文件中表示要在“乡村振兴”战略中实现通过“以 工代赈”的方式巩固脱贫成果，这一路径就要求为农村人口提供足够的工作岗位和具备吸引力的 劳动回报。从农村人均可支配收入的结构上来看，来自于转移支付的收入占比在逐年上升，工资 性收入占比缓慢增长，而经营性收入却有所下降，当扶贫的转移支付逐步退出时，需要工资性收 入和经营性收入加快增长才能稳固住脱贫成果。产业兴旺的内涵是两方面，一方面是提高一产的 增加值率，另一方面则是让农村居民参与到更多的增值环节上来获取增值收益，也就是促进农村二产和三产的发展，根据 2018 年的投入产出表计算，一产的营业盈余占总增加值比例较低，意 味着相同单位增加值需要消耗更高的劳动者投入来创造，而二产中与农村相关的农副产品加工业、 轻工制造业则相对更高，三产中旅游服务业则更高。

图：农村居民的工资性收入、转移净收入占总收入比 上升，但经营净收入占比降低

对于盈余占增加值比较低的一产，当前的振兴方案是以“农业现代化”来提高其增加值率， 主要的方式包括：（1）培育优势种业，根据“十四五”农业农村现代会规划例行吹风会上发言人 的讲话，过去 5 年中我国粮食保持在 1.3 万亿斤上的生产，主要就是粮食单产有较大幅度提升， 其中 50%归功于品种改良，中国人口众多，习近平总书记指示“中国人的饭碗一定要端在自己 手里”，改良种业和保证粮食丰收是未来农业现代化的关键目标。12 月 6 日农业农村部公布国家 农作物品种审定委员会办公室关于国家级转基因大豆、玉米品种审定标准（征求意见稿）公开征 求意见的通知，转基因商业化进程提速，2021 年 12 月 20 日，《种子法（修正草案）》提交人大 常委会审议，加强种子知识产权保护，上述法规的制定和修改为种业龙头打开了新的增长空间； （2）通过新型的农业工具和农业技术来提高效率，一方面是政策中多次提及的“农业机械化”， 除此以外还有设施农业和智慧农业的进展，设施农业是指在环境相对可控情况下，采用工程技术 手段进行动植物高效生产，例如 LED 植物照明、自动喷灌等等，智慧农业包括数字监测，减少 人力的投入；（3）则是促进农业的高端化，例如绿色农业，这也是生态宜居的要求相契合的农业 生产方式，也能够为中国农产品走出国门、打造品牌溢价奠定基础。

营业盈余占增加值比率相对农业而言较高的二、三产，当前的问题是其产值相较而言太小， 因此政策主要是聚焦于引导农户和农村集体向二、三产升级，构建“一村一品”特色品牌效应， “一村一品”的方式起源于日本，是日本大分县前知事平松守彦先生于 1979 年倡导发起一种振 兴农村经济的方式，即立足本地资源优势，发展具有地方特色的主导产品和主导产业，使得这种 产品或产业做到全国知名甚至全球知名，例如我们现在所熟知的“爱媛橙”和“静冈蜜瓜”都是 这一运动的产物，在倡导和推广“一村一品”运动后，大分县农民收入持续增长（1994 年农民 收入已达 2.7 万美元），可以说获得了成功。就我国而言，2011 年我国“一村一品”示范村镇开 始启动，十年来“一村一品”乡村产品规模持续扩大，2021 年 12 月 20 日农业农村部发布消息 称我国已认定 3673 个全国“一村一品示范村镇”，主导产业产值超过 7000 亿元，其中有 174 个产值超 10 亿元的示范镇，249 个产值超 1 亿元的示范村。从最新的各省市“十四五”农业农 村现代化规划中（目前已经有四川、广东、贵州、海南、甘肃、山西、江苏、浙江等地编制完成）， 在各地规划中均提出了当地聚焦发展的优势产业。

3.2 生态宜居聚焦在环境保护，同时要求基础设施、公共服务与城镇接轨

生态宜居是农村居民收入提升过程中将会自然而然产生的要求，但不意味着对“生态宜居” 的建设要落后于“产业兴旺”，这是因为我国农村人居环境总体质量水平不高，还存在区域发展 不平衡、基本生活设施不完善、管护机制不健全等问题，与农业农村现代化要求和农民群众对美 好生活的向往还有差距，因此必须要加快“生态宜居”的建设，避免因此拖累“产业兴旺”。

生态宜居所要求的环境保护一方面是农业生产上的环境保护，另一方面是农村生活中的环境 保护。农业生产中的环境保护主要是指：（1）农业面源污染治理，《“十四五”规划》中所提到的 重大工程项目就包括在长江、黄河等重点环境敏感区建设 200 个农业面源污染综合治理示范县， 继续推进畜禽养殖粪污资源化利用，在水产养殖主产区推进养殖尾水治理；（2）推进农业投入品 的回收处理，例如废旧农膜、农药包装，推进农作物秸秆、畜禽粪污的资源化利用。在农村生活 中的环境保护，主要是指生活污废处理，就在 2021 年 12 月 8 日发布的《农村人居环境政治提 升五年行动方案（2021-2025）》中，再一次明确了到 2025 年人均环境显著改善的目标，主要 聚焦以下几点：（1）卫生厕所普及；（2）粪污、生活污水有效处理；（3）垃圾无害化处理水平提 升。

在基础设施、公共服务与城镇接轨方面，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年 远景目标纲要》中的农村相关重大工程项目包含“路、水、电、网”几项，要求要加强村组联通 和道路建设，推进农村水源保护和供水保障工程建设，升级改造农村电网，提升农村宽带网络水 平等。在《乡村振兴促进法》中，指出要通过城乡基础设施互联互通的方式，来满足农民生产生 活需要。

更高层次的要求是在于农村的住房条件改善和公共服务便民化，在此前的“扶贫”阶段，农 村住房主要聚焦于低收入群体住房保障机制，财政支出用于建设保障性住房。而未来农村住房的 管理更注重品质的提升，《乡村振兴促进法》鼓励农村住房建设采用新型建造技术和绿色建材， 引导农民建设现代、结构安全、成本经济、绿色环保、与乡村环境相协调的宜居住房。在公共服 务便民化方面，《乡村振兴促进法》要求提升乡村公共服务数字化智能化水平，支持完善村级综 合服务设施和综合服务平台。

3.3 “产业兴旺”及“生态宜居”都要求“城乡融合发展”，县域是重要切入点

首先，“产业兴旺”和“生态宜居”都意味着需要补齐农村在基础设施建设和公共服务上的 短板，如果能够以县域作为中心，向周边农村共享基础设施和延伸公共服务，则事半功倍。在 12 月 8 日的“十四五”推进农业农村现代化规划国务院政策例行吹风会上，发言人表示即将对外发 布的《“十四五”推进农业农村现代化规划》中要求“推进县域内城乡融合发展。推进以县城为 重要载体的城镇化建设，推进县城公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能， 增强综合承载能力”。

其次，“乡村振兴”也要求要素在城市和乡村之间自由流通，例如人才从城市返回乡村就业、 土地从乡村流转至城市、资本从城市被引入乡村、产业在城乡之间汇集。《“十四五”推进农业农 村现代化规划》中要求“推进县镇村联动发展，强化县域统筹，推动形成县城、中心镇、中心村 功能衔接的乡村产业结构布局，把产业链主体留在县域，把就业机会和产业链增值收益留给农民”。

最后，以县域为城乡融合的焦点，可以做到真正的“以人为本”，避免农村在产业发展的浪 潮中出现留守老人、留守儿童等社会问题。在“乡村振兴”工作中反复被强调和提及的是“尊重 农民意愿，按照方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法 编制村庄规划……严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄”，让农民在县域发展产业，依旧在农村生活，或是短期内提高农民真正的满足感和幸福感的重要路径。

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