2023年乡村振兴战略，脉络、进展与重点

一、乡村振兴战略提出的背景和意义

乡村振兴战略的首次提出是在党的十九大报告中，报告从农村产业、土地制度和粮食安全等角度部署了乡 村振兴战略的具体工作任务。2018 年 1 月的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正 式对乡村振兴战略进行了全面部署，同年 9 月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018——2022 年）》， 标志着乡村振兴战略正式付诸实施。

从国际视角看，工业化和城镇化进程中带来的农村衰落问题促使世界各国都高度重视农村发展问题。从全 球范围来看，在城镇化和工业化进程中，乡村地区呈现空心化乃至衰落和消亡是一个普遍现象。城镇化往往是 乡村人口逐步向城镇转移，同时城镇边界不断扩展和乡村范围不断缩小的过程，在这一过程中农村人口的减少 导致农村经济发展活力不断下降。1960 年到 2016 年期间，经合组织、欧盟、北美等高收入国家和地区的农村 人口占当地总人口的比重均大幅下降。在东亚地区，日本在工业化和城市化过程中也出现了乡村“过疏化”现 象。面对乡村衰落问题，发达国家纷纷采取措施积极应对。例如美国、欧盟等西方发达经济体通过加强立法规 划、完善基础设施建设、发展农村主导特色产业、加大农村教育投入等综合性的政策手段，形成符合自身特征 的乡村发展道路，从而遏制乡村衰落。日本、韩国等东亚经济体针对乡村衰落问题，也实施了“造村运动”、 “新村建设”和“农村再生计划”等以推动乡村复兴。在我国，改革开放以来以劳动力为代表的农村各大要素 纷纷向城市流动，城乡差距不断扩大。因此中国同样面临农村衰落的问题，参照国际发展趋势、经验和自身发 展的现实情况，中国必须从根本上解决乡村衰落问题，乡村振兴战略应运而生。

从国内现实因素来看，我国在高速发展过程中也积累了一系列农村问题亟待解决。农村人口方面，人口结 构失衡，“空心化”和老龄化问题尤其突出。空巢老人和留守儿童的数量增快速增加。随着城市人口的增加和 农村人口的减少，农村常住人口数量急剧下降。农村产业方面，劳动力外流导致第一产业劳动力投入有所下降， 与此同时由于基础设施、生配套设施不足等问题，农村产业发展不够突出。这就造成农村第一产业效率不高， 第二产业技术水平不高，第三产业发展缓慢的问题。农村收入方面，城乡差距仍呈不断拉大的态势。前文提到 的失衡的人口结构和乡村产业不振是导致城乡贫富差距不断拉大的重要原因。与此同时，不同地区间的农民收 入差距也较大。农村基础设施建设方面，相关建设依然薄弱，边远地区农业基础设施建设仍然滞后，农业生产 脆弱性依然较大。区域发展均衡性方面，我国城乡差距整体依然较大。无论是可支配收入、消费支出还是就业 情况都有较大的差距。较大的城乡差距。过大的城乡差距一方面不利于共同富裕的实现，另一方面也阻碍了社 会主义现代化建设。因此通过乡村振兴战略提升农民福利，发展农村产业迫在眉睫。综上，我国农村发展中面临的人口问题、产业问题、收入问题和建设问题都是相对棘手的重大问题，其能否得到妥善解决不仅关系到农 村地区自身的福利水平，更关系到中国高质量发展的大局。因此从国内视角看，提出乡村振兴战略通过落实实 际举措改善农村发展也是当务之急。

乡村振兴战略一方面有助于解决农村发展过程中面临的关键问题，另一方面则有助于农村发展融入国家经 济发展建设大局。所谓乡村振兴战略实际上可以被理解为一个“政策工具包”，政府构建起自上而下的政策支 持体系针对农村发展中的具体问题出台具体的政策。例如针对城乡收入扩大问题部署精准扶贫、精准脱贫工作 机制，针对农村产业现代化问题部署农业结构调整、壮大特色产业等工作，针对农村基础设施建设落后问题部 署交通物流和现代能源体系的建设工作，针对农村人口结构失衡问题则部署农村教育、健康农村等工作。对具 体问题进行具体分析，提供有针对性的解决策略是乡村振兴战略解决前文提到的农村发展关键问题的重要思路。 当然除了对具体问题进行解决外，乡村振兴战略实际上也是推动农村发展融入国家发展大局之中。《乡村振兴 战略规划》就指出“实施乡村振兴战略，深化农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经 营体系，实现农村一二三产业深度融合发展，有利于推动农业从增产导向转向提质导向，增强我国农业创新力 和竞争力，为建设现代化经济体系奠定坚实基础。”中国现代化产业体系的构建应当是均衡的、高质量的，不 能存在城乡之间产业发展的“跛脚”问题，因此乡村振兴战略通过引导农村产业转型升级促进农村现代化产业 体系的建设。另外，乡村振兴战略的一系列政策措施有利于拓宽农民增收渠道，改善农村生产生活条件，从而 增进农民福祉，这对于共同富裕的实现也大有助益。

二、乡村振兴政策逻辑的演变

（一）改革开放以来的三农战略思想演进

乡村振兴战略自十八大以来被提出以来已经成为中国解决“三农”问题的总抓手，是中国共产党农村治理 思想演进的最新形态。改革开放初期，党的十一届三中全会以农民为主体，从经济和政治上确立了农民的重要 权利，同时确立了党和政府与农民关系的准则。到了党的十六届五中全会时期，农村治理的思想进一步优化， 从单纯的农民治理上升到农业、农民和农村的系统性治理，同时关注到了改革开放后不断拉大的城乡差距。党 的十七大时期认识到了“三农”问题在国民经济发展中重要性不断提升的现状，开始将三农问题视为全党工作 的重中之重，提出形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十八大将解决好“三农”问题作为全党工作的重 中之重，并将城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，明确指出了推动城乡发展一体化的基本方向 和着力重点。党的十九大则正式提出了乡村振兴战略，随后乡村振兴战略被作为建设社会主义现代化强国的七 大战略之一写入了新修订的党章。回顾中国三农战略思想的演进历程，可以发现政府层面对农村治理问题的认 识是从专一性走向系统性、从局部性走向全局性的过程，从开始的关注农民政治经济权利，到关注农业、农民、 农村这一生态系统的生存发展问题，再到结合中国整体的现代化战略将三农问题上升至国家战略层面。可以说 乡村振兴战略作为中国共产党在过去形成的“三农”战略思想的继承与发展，已经不仅仅聚焦于农村部门的发 展，而是希望通过振兴农村部门来带动中国整体的高质量发展。

（二）乡村振兴战略的政策演进

决策层对乡村振兴战略的重视程度不断提升。重视程度提升的第一个体现是重要文件中的措辞发生明显变 化。在党的十九大报告中提到要“实施乡村振兴战略”，而在党的二十大报告中则指出要“全面推进乡村振兴”， 同时还提到“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。足见决策层已经将乡村振兴 战略提升至建设社会主义现代化国家的全局高度。重视程度提升的第二个体现是相关文件的出台密集程度。从 中央一号文件来看，1982 年以来的中央一号文件均围绕三农问题展开，侧重点有所不同。但近三年来每年的中 央一号文件都聚焦在乡村振兴这一主题。从发文数量来看，2021 年和 2022 年中央和地方“乡村振兴”发文数 量较前几年显著增加。

乡村振兴战略在政策层面经历了战略化、纲领化和法制化的过程。乡村振兴战略被提出后，首先由中央决 策层设计顶层制度，出台意见。2017 年底国务院发布的一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的 意见》正式对十九大提出的乡村振兴战略进行了阐述和任务部署。该意见作为乡村振兴的总纲领明确了实施乡 村振兴战略的主要任务，即：培育乡村发展新动能、打造人与自然和谐共生发展新格局、焕发乡风文明新气象、 构建乡村治理新体系、塑造美丽乡村新风貌、增强贫困群众获得感。顶层设计颁布后，中央进一步出台战略规 划。2018 年 9 月，党中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，该规划围绕“五大振兴” 作出阶段性谋划，部署了 82 项重大工程、重大计划、重大行动。《规划》的几个突出特点是：第一，明确了乡 村振兴的五个抓手，即产业、人才、文化、生态和组织振兴。第二，提出了包含 22 项具体指标的乡村振兴指标 体系。第三，提出分类推进乡村发展的思路，将村庄分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、 搬迁撤并类村庄四个大类。战略规划颁布之后，各部门围绕乡村振兴的各个领域密集出台支持政策。《规划》 颁布后，财政部、科技部、教育部、人社部等多个部位围绕财政支持、技术支持、教育脱贫、农民就业等多个 领域纷纷出台有落实性的政策部署。各部委出台的配套支持政策主要有两个特点：一是覆盖领域广泛。针对乡 村振兴的支持政策覆盖了财政、医疗、教育、交通、能源、就业等多个维度，充分展现了全方位落实乡村振兴 战略的决心。二是政策不断更新。以财政支持为例，经历了从纲领性部署到分领域细化的更新过程。2018 年 9 月财政部率先出台《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》，从全局角度提出了振兴乡村的具体财政政策。 2021 年 4 月，财政部出台《财政部等关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》，从具体的政府采购方 面设计了支持性政策。2022 年 5 月，国家税务局又围绕乡村振兴提供了税费优惠政策指引。制定党规法律，从 法律层面为乡村振兴提供制度保障。2019 年 8 起施行的《中国共产党农村工作条例》是中国共产党在历史上首 次专门制定关于农村工作的党内法规，围绕乡村振兴进行布局，将深入实施乡村振兴战略贯彻到条例的各个方 面。2021 年 6 月施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》是我国首部以乡村振兴命名、旨在全面推进乡村振 兴战略实施的法律，该法律颁布实施标志着我国全面推进乡村振兴进入了有法可依、依法实施的时代，也标志 着乡村振兴制度体系的正式确立。

（三）乡村振兴战略在经济金融侧的主要发力点

乡村振兴战略自被提出以来经历了战略化到法制化的历程，其核心发力点也随着我国农村经济社会发展阶 段的变化逐渐完善和成熟。分析历年有关乡村振兴的中央一号文件，粮食安全、农业科技和现代化、农村产业 现代化、基础设施建设、制度改革是一直备受国家关注的经济金融侧重点话题，也是施政的主要发力点。

1、粮食安全

粮食安全方面，重视程度不断提升，政策工具不断细化。2018 年的中央一号文件提出要“深入实施藏粮于 地、藏粮于技战略，严守耕地红线，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”此时针对粮食 安全的政策部署相对简略，尚处于初级阶段。到了 2021 年，中央对粮食安全的政策部署大幅细化，首先要求通过粮食安全省长责任制等体制机制改革提升粮食和重要农产品供给能力，此外还提出要打好种业翻身仗和坚守 18 亿亩耕地红线。2022 年，保障粮食安全的政策工具更加细化，分为粮食、大豆和油料作物、蔬菜等具体品类 的支持性政策，此外还提出要保障农民重量收益。2023 年，在上年基础上新提出构建多元化食物供给体系。社 科院农村发展所农村产业经济研究室主任刘长全表示，多元化食物供给体系有两重含义，一是拓宽食物供给渠 道，提高食物来源结构的多元化水平。二是增加食物供给种类，提高食物产品构成的多元化水平，既保障传统 的粮食安全，也保障非口粮重要农产品的供给安全。

2、农业科技和现代化

农业科技方面，政策从聚焦走向系统，但农机装备应用和研发是不变的关注点。2018 年的中央一号文件将 其与粮食安全一起作为夯实农业生产能力基础的重要组成部分，指出“深化农业科技成果转化和推广应用改革... 推进我国农机装备产业转型升级，加强科研机构、设备制造企业联合攻关，进一步提高大宗农作物机械国产化 水平，加快研发经济作物、养殖业、丘陵山区农林机械，发展高端农机装备制造。”2021 年，中央一号文件指 出“强化现代农业科技和物质装备支撑”，农业科技和装备作为单独一小节出现在文件中。2022 年则主要聚焦 农机装备，提出通过研发、补贴和试点等形式促进农机装备应用水平提升。2023 年，农业科技和装备的政策体 系更为系统，中央从关键核心技术攻关、种业振兴、农机研发推广等几个方面部署了大量政策。

农村产业现代化方面，从关注以农业为主的全产业链建设，走向鼓励地区结合自身禀赋优势建立特色产业 集群，发展富民产业。乡村振兴的产业现代化政策部署实现了从以农业为主向制造业、服务业等多元产业的转 变。2018 年中央一号文件提出要构建农村一二三产业融合发展体系，此时的政策发力点重在以农业为中心延长 产业链，提升农民在产业链上的受益程度，同时注意发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业。2021 年， 中央层面则提出要构建现代乡村产业体系，强调建设农业全产业链，并依托乡村自身资源禀赋发展特色产业集 群。2022 年，中央对农村产业现代化的关注更加广泛，除了继续强调要推进一二三产业融合发展以外，还强调 要发展县域富民产业、建设县域商业体系。对产业发展的关注从以农业为主向更多产业类别扩散。到了 2023 年， 新增对做大做强农产品加工流通业的政策要求，同事依然关注乡村服务业和县域富民产业的发展。

3、基础设施建设

基础设施和数字乡村方面，政策从设施建设走向设施管理和养护，智慧农业和农村大数据逐渐成为新的政 策目标。2018 年中央一号文件指出“加快农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础 设施建设，推动城乡基础设施互联互通”，“实施数字乡村战略，做好整体规划设计”。2021 年，一号文件对 农村基础设施建设的政策部署变得更为详细和具体，还新提出要发展智慧农业，建立农村大数据体系。2022 年， 基础设施建设工具有聚焦性，重点关注公路养护和危桥改造，实施农村电网巩固提升工程。数字乡村方面，更 强调智慧农业的发展和农村大数据应用场景落地。2023 年，政策关注点与上年相似，新增了农村应急管理基础 能力建设。

4、制度改革

制度改革方面，政策从分散走向聚焦，依托试点示范的形式谨慎开展体制机制改革。农村制度改革涉及到 收益创造和收益分配的根本性制度，因此也是乡村振兴的重要维度之一。2018 年，中央一号文件提出“推进体 制机制创新，强化乡村振兴制度性供给”，从巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革和深入推 进农村集体产权制度改革几个维度提出了政策要求。2021 年，针对经营制度改革和土地制度改革进行了更细化 的政策部署。2022 年和 2023 年则在前期基础上对政策进行了进一步的精简和优化，尽管依然围绕土地制度、经营制度和产权制度进行改革，但政策手段和工具逐渐减少，反映出中央层面在制度改革上的谨慎性。综观制 度改革的政策演变，可以发现“第二轮土地承包到期后再延长 30 年整县试点”、“农村宅基地制度改革试点”、 “农村集体经营性建设用地入市”是五年来一直不变的政策关注。

5、金融支持乡村振兴

金融支持乡村振兴的融资方式逐渐丰富化，体现在两个方面：一是传统的信贷资金丰富化。一方面，丰富 信贷抵押品和质押品种类，探索开展和推广以林权、排污权、林业碳汇预期收益权、合同能源管理收益权为抵 质押品的贷款业务，创新品种权（证书）、育种制种设施设备等抵质押贷款业务。另一方面，丰富信贷体系， 将企业社保缴费、职业技能培训、稳岗纾困情况等纳入授信评价体系，加大创业担保贷款政策实施力度。二是 用更多融资形式支持乡村振兴，包括天使投资人创业投资基金、农业产业化基金、农业科技创新投资基金、农 机装备融资租赁、ABS、REITs 等。

三、乡村振兴战略落实进展与问题

（一）粮食安全

粮食总产量稳步增长，整体自给率持续上升但相较于发达国家依然较低，粮食安全项目落实不到位。粮食 总产量数据显示，仅十年来中国粮食生产总量较为稳定。尤其是近五年期间，粮食生产总量和粮食种植面积均 稳步增长。具体来看，稻谷、小麦、玉米、豆类、棉花、薯类、油料、糖料、蔬菜、水果等产量和种植面积较 为稳定，整体呈现有序增长趋势。尤其是蔬菜产量，近十年来连续增长且增长幅度较大，每年增长量超过 1000 万吨。水果产量也实现连续十年持续增长。这反映出中国农产品生产结构的变化，也从侧面反映了居民饮食结 构的变革呈蔬菜水果等食物占比越来越高的趋势。从种植面积来看，粮食作物与经济作物呈现出负相关，两类 作物互为替代，但是这种替代效应并不强烈，单年增速通常在-2%到 2%之间。

（二）农业科技和装备

农业机械在生产中的应用水平稳步提升，但在关键核心技术研发和数字化智能化方面依然较为落后，小农 生产的模式是影响未来机械化普及程度的重要因素。中国农业机械化水平逐年提升，农机具在生产中的应用水 平不断提高。根据农业农村部统计数据，截至 2021 年全国农作物耕种收综合机械化率1达 72.03%，较上年提高 0.78 个百分点；其中机耕率、机播率、机收率分别达到 86.42%、60.22%、64.66%。尤其是小麦的综合机械化率 超过 97%，基本实现了机耕、机收、机播的全程机械化。根据发改委官网，“十四五”时期，通过加强大中型 智能化复合型农业机械研发应用、选育推广适用于机械化作业的品种、开展农田宜机化改造等措施，2025 年农 作物耕种收综合机械化率可达 75%。尽管我国农业机械化取得一定进展，但是距离国际领先水平仍有一定差距。

作为对比，美国农业机械化率达到 95%以上。但在中国农业科技和装备的发展中依然存在三方面的问题：第一， 农机装备核心技术、关键技术存在不足。长期以来，我国农业机械装备的技术发展主要依靠对国外农机技术的 引进和消化吸收，在农机基础技术研究方面发展缓慢，农机核心技术、关键技术匮乏，自主创新能力相对较弱。 例如在农业机械高端液压驱动系统、总线和控制系统等方面对进口产品的依赖度较高，国产化在可靠性、安全 环保等方面存在不足且故障率较高。第二，智能化、信息化技术应用程度不高。目前我国只是基本上实现了基 本的机械化，但是在自动化、智能化和信息化方面应用较少。其根本原因在于：一方面我国各地区自然条件差 异大，可能缺乏应用技术基础。另一方面我国多地区农业生产模式规模化较低，是的高端智能农机投入的成本 收益比较高。第三，中小型农机装备发展存在不足。目前我国能满足小农生产特点的小型农机局品类和产量不 足，不能完全满足农业机械化的差异性需求。

高标准农田建设快速推进，对农民福利影响值得关注。高标准农田是农业现代化转型的基础，也是粮食安 全的保障。2022 年 10 月 1 日，新修订的《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）正式生效，明确高标准 农田是田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强， 与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地。农业农村部指出，新《通则》突出因地制宜， 分区域设置建设标准。充分考虑与《全国高标准农田建设规划（2021-2030 年）》的有效衔接，区分不同建设目 标、重点、能力和条件，将全国划分为东北区、黄淮海区、长江中下游区、东南区、西南区、西北区和青藏区 等七个区域，因地制宜制定高标准农田基础设施建设标准和农田地力标准指标。《通则》还规定了各省高标准 农田粮食综合生产能力指标，强化了高标准农田建设的粮食产能导向。根据农业农村部的数据，到 2022 年底全 国已累计建成 10 亿亩高标准农田，能够稳定保障 1 万亿斤以上粮食产能，19.18 亿亩耕地中超过一半是高标准 农田，仍有较大发展空间。根据《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》，到 2025 年建成 10.75 亿亩高 质量农田，到 2030 年建成 12 亿亩高质量农田。2023 年计划新建 4500 万亩、改造提升 3500 万亩，截止到第一 季度已经建成 1942 万亩高标准农田。尽管高标准农田建设推进成效较好，但在政策细节上仍有待优化之处。首 先，种植用途管控执行偏差可能影响农民福利。一些地方在执行高标准农田建设过程中存在“一刀切”现象。 例如，部分地区将用于瓜果、水产、苗木、蔬菜等“非主粮”的土地都当作整治对象，不管生长情况如何，均 要求恢复为水稻、小麦、玉米等粮食生产。此外，对于主要依靠特色产业实现脱贫的地区和农户，“放任”与 防止耕地“非粮化”政策不相适，这种一刀切“严管”可能影响农民增收，削弱农民激励。第二，高标准农田 建设的进度安排对农民农村的影响有待评估。从实践中看，东部地区的经济基础更强，高标准农田的建设标准 更高、推进阻力也更小，区位上呈现“东部快于中部西部”特征。平原地区的自然条件更好，高标准农田的建 设难度和建设成本更低，地形上呈现“平原快于山地丘陵”特征。在现行目标下，推进高标准农田建设是否超过当地农村农民的承受能力尚需进一步评估，此外高标准农田项目建在不同地区可能拉大农村内部的收入差距。 例如，建在“一年一熟”的东北平原只能提高一季粮的产量，但建在长江中下游平原则存在一年收获两季稻或 “稻+N”的可能性。

（三）乡村产业现代化

全国乡村产业融合发展势头良好，初具产业规模，并且成为农民就业增收的重要支撑。截至 2021 年，全国 已建成 1600 多个农产品加工园，规模以上农产品加工业实现利润总额 11362.1 亿元；全国休闲农业和乡村旅游 接待规模从 2015 年的 22 亿人次，上升至 2022 年的 28 亿人次，吸纳就业人数达到 1100 万，带动受益农户 800 多万户；此外，在乡创业创新人员达到 3150 万。乡村新型服务业快速发展。以农村电商尤其是近年来的直播电 商为代表的乡村新兴服务业蓬勃发展，据商务部披露的数据，2022 年全国农村网商（网店）达到 1730.3 万家， 同比增长 6.2%。其中直播电商就有 573.2 万家，占 33.1%。2022 年农村网络零售额累计值达到 21700 亿元，是 2014 年的 11 倍。国家各部委协力推进乡村产业融合载体建设，呈现园区化、多元化发展态势。以试点示范形 式推动一二三产业融合建立当地特色产业是我国乡村产业现代化的一个突出特征。近年来各部位围绕数字农业、 绿色农业、休闲农业、产业融合等主题建立了大量改革试点、示范园区等。优势特色产业集群持续发力，打造 政策集成、要素集聚、企业集中的乡村产业融合发展高地，形成了当地的经济特色增长极。2020 年 3 月，农业 农村部、财政部启动开展优势特色产业集群建设。中央财政采取先建后补、以奖代补等方式，对基地建设、仓 储保鲜、产地初加工、精深加工、现代流通、品牌培育等全产业链建设给予适当补助。截止 2022 年，国家共批 准建设 140 个优势特色产业集群。

尽管近年来乡村产业现代化发展势头迅猛，但整体处于早期发展阶段，面临质量不高和支撑不足的问题。 第一，乡村现代化产业发展层次较低。产业链条较短，附加值低。例如农产品加工业以初加工为主，精深加工 发展较慢，产加销贯通不畅，产业融合潜力挖掘不足。部分地区对休闲农业、乡村旅游、文化体验、健康养老、 农村电商等新产业新业态发展认识不足、重视不够。与农产品传统销售方式相比，农产品电商所占比重仍然较 小。第二，支撑要素不强。土地、资金、技术、人才、市场等要素规模和质量不强，“用地难”、“贷款难” 等问题突出。农村基础设施与城镇基础设施互联互通衔接性不强。第三，品牌效应不强。农村新业态能够长期 可持续发展的关键在于形成品牌效应，尽管近年来一大批农村特色产业通过网络直播等形式形成一定的声誉， 但整体占比依然较低。

（四）基础设施和数字乡村

农村交通、水利基础设施建设不断完善，但在能源消费清洁化转型和物流基础设施体系建设方面依然较为 落后。农村基础设施主要包括公路等交通基础设施，水利基础设施，能源基础设施，物流基础设施和互联网等 数字建设基础设施。我国农村基础设施不断完善首先体现在交通方面。党的十八大以来，中央在农村公路领域 累计投入车购税资金 7433 亿元，其中用于贫困地区的投资就达 5068 亿元，农村公路的总里程从 2017 年底的 400.93 万公里增加到 2022 年底的 453.14 万公里，净增约 50 万公里。建立覆盖县、乡、村三级的“路长制”， 覆盖率达 95.2%。截至 2021 年底，具备条件的建制村已实现 100%通客车，新增了 5 万多个建制村通客车。第 二是持续扩大水利投资。水利部数据显示，2022 年全国农村水利累计下达投资 410.67 亿元(其中中央投资 230.69 亿元,地方投资 180.08 亿元)。2018 到 2022 年农村水利水电累计下达投资每年皆保持在 400 亿元以上。不过在能 源转型方面，农村发展依然缓慢。当前农村经济社会持续稳定发展，对于能源消费的需求量不断增加。但目前 农村能源消费结构依然以化石能源为主，对风能、太阳能、生物质能、地热能等的使用占比虽然提升但依然较 低。除能源问题以外，农村物流基础设施建设依然存在不足。主要体现在物流设施网点不足，导致快递“最后 一公里”问题依然存在，此外冷链物流发展较为滞后，农产品尤其是生鲜农产品上行受到原产地预冷贮藏、分 拣加工设施不足等制约。

数字乡村基础建设水平不断提升，但智慧农业建设尚处于起步阶段，整体推进由政府主导，企业等其他利 益相关方参与程度不深。乡村网络基础设施建设成效显著，农村网络基础设施实现全覆盖，为数字乡村建设提 供了较强的基础支撑。截至 2021 年底，全国行政村通宽带比例达到 100%，通光纤、通 4G 比例均超过 99%， 基本实现农村城市“同网同速”。智慧农业建设尚处于起步阶段。以种植业为例，《中国数字乡村发展报告（2022 年）》数据显示，2021 年全国大田种植信息化率仅为 21.8%且区域差异较大，全国设施栽培信息化率为 25.3%。 数字乡村推进过程中，自上而下的体系特征十分明显。政府是建设数字乡村的最主要推动力量和参与主体，在 部分地区市场主体很难找到合适的切入点，市场主体参与数字乡村建设的程度不深，实现多元化协同建设愿景 仍有一定距离(郑磊和胡思洋，2021）。

（五）农村制度改革

第二轮土地承包到期后再延长 30 年整县试点。改革开放后中国农村土地承包期限经历了两轮次调整。第一 轮于 1982 年开始，承包期为 15 年。第二轮于 1997 年开始，承包期为 30 年。随着时间的推移，党的十九大报 告时期又指出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。当前距第二轮土 地承包到期已有不到 5 年时间，国家开始通过试点方式探索第三轮土地承包工作机制。2023 年中央一号文件明 确提出要研究制定第二轮土地承包到期后再延长 30 年试点工作指导意见。二轮土地承包到期后再延长 30 年政 策在实施过程中，面临着理论上和实践中的种种矛盾和问题。第一是人地矛盾有加重趋势。中国土地承包制度 奉行“增人不增地、减人不减地”的原则，两轮土地承包期共 45 年内，农村人口更迭两代人，有些家庭因自然 死亡、出国、进城、易居其他农村集体等原因，实际上已经不能履行承包。而有些家庭成员经过两代繁衍后对 土地需求更为旺盛却没有充足的承包地。第二是土地权利义务已经发生调整。在 2006 年农业税取消后，土地由 过去的享受土地产出支付农业税的双向权利义务，变为单向财产权利。部分居民可能宁愿将土地闲置也不愿放 弃财产权利，导致土地荒废。参照 2019 年底发布的《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变 的意见》来看，第三轮土地承包期在大原则上保持不变，坚持“增人不增地、减人不减地”的原则。对于上述 问题，一是发包方采取差异化措施。对于“人多地少”的承包家庭，要帮助其提高就业既能获得非农收入。对 于荒废承包土地的，发包方可以采取措施防止和纠正弃耕抛荒行为。对于家庭成员全部死亡导致承包方消亡的， 发包方应当依法收回承包地另行发包。二是建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制。对承包农户进城落户 的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包权或将承包地退还集体经济组织，也 可鼓励其多种形式流转承包地经营权。受各地具体现实条件的差异，以及未来四年时间的潜在变化，第三轮土 地承包期具体方案仍存在一定不确定性。根据农村土地承包法，土地承包方案是从经村集体村民会议三分之二以上同意达成的，具有浓厚的基层协商自治色彩。从第一轮土地承包期到期后的经验来看，根据 1995 年 3 月的 《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》，整体上在维持原有土地承包方法的基础上直接延长承包期， 只有因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，可以经民主议定后作适当调整。 已经实行“增人不增地、减人不减地”的集体延续承包，尚未实行也应保持土地承包关系的长期稳定，尽量通 过“动账不动地”的办法或者经该集体经济组织内部大多数农民同意后适当调整土地。《意见》进一步明确， 进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，严禁发包方借机多留机动地，不得借调整土地之机变相增减农 民负担，保护继承人的合法权益。

农村宅基地制度改革试点方面，我国农村宅基地制度的主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限 定面积，无偿分配、长期使用”。这一制度在起初契合传统村庄封闭性和社会保障二元性的特点，但随着社会 经济发展和城镇化进程的推进，宅基地制度运行的社会经济基础发生重大变化，现行宅基地制度安排不适应发 展要求的状况逐步显现。主要表现在：首先，农村人口转移进入城市就业，但其宅基地退出不畅，造成了大量 宅基地闲置。其次，不分地区土地资源紧张，新增人口宅基地取得困难，用地供需矛盾尖锐。再次，管理不充 分导致一户多宅、私占乱建等问题突出，违法用地点多面广。最后，宅基地权能规范不完善、合法财产价值难 以确定，导致非法交易频繁。2015 年国家首次启动农村宅基地制度改革试点，从改革实践看，各地在完善宅基 地取得方式、探索宅基地有偿使用制度、完善宅基地审批管理程序等方面开展了一系列探索，取得明显成效。 但是在放活宅基地和农房使用权，促进宅基地流转，探索宅基地自愿有偿退出机制等方面，则显得步伐缓慢、 力度不够。实际上，前几个方面工作主要是从规范管理角度展开的，而从制度变革的意义上讲，后者才是宅基 地制度改革的重头戏。由于改革效果相对不显著，2020 年深改委发文要求深化宅基地制度改革试点，探索宅基 地“三权分置”改革思路2。

农村集体经营性建设用地入市3方面，事实上在农地入市制度被提出以前，关于农村集体经营性建设用地就 有各类非市场化的土地流转形式出现了，所谓农地入市制度的关键在于建设统一的土地交易市场，将市场机制 引入农村建设用地的交易之中，释放土地活力。在 2015 年“三块地”制度改革提出后，我国就以试点形式在全 国范围进行了农地入市政策实验。2015 年 2 月 27 日，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区 等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，允许试点地区农村集体经营性建 设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。有学者对这些试点的入市交易主体进行了分 析，发现试点土地交易市场中的主体以集体经济组织为主，且在那些经济社会水平更发达的地区，集体经济组 织占比更高。其原因在于经济社会水平发达的地区，集体经济组织架构完整，组织功能健全，入市交易量大， 土地增值收益多，集体成员对于集体资产管理与经营的要求高，从而进一步促进了入市主体的规范和升级。经 济社会水平欠发达的地区，集体经济组织尚未建立，或者与村民委员会“两套班子，一套人马”，同时入市交 易量小，土地增值收益少，集体成员对于集体资产股份化改革的积极性不高，因此入市主体的组织程度和市场 化水平较低。在试点建设过程中也反映出了一系列问题，这些问题在某种程度上也是在全国范围内推开农地入 市的潜在阻碍。首先，农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”存在障碍。在试点期间，大多地 方明确规定入市土地不得用于商品房开发，也有试点地区开展了集体土地建设商品房探索，但在确权发证和办 理销售手续等环节存在障碍。与此同时，《土地管理法规定》集体建设用地使用权的出让及其最高年限，以及转让、互换、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。而目前国有土地使用权到期后如何续期尚未 解决。第二，增量集体建设用地入市为制度协调带来新的挑战。试点过程中，各地区主要针对存量集体建设用 地进行入市试点，只有少数试点地区探索了增量集体经营性建设用地入市的机制，但尚未形成相对成熟且认可 度高的实践经验。对比来看，存量集体建设用地地块之间的增值收益对比不明显，而对于增量建设用地，存在 转为公益性建设用地和经营性建设用地的不同使用途径。由于用途的不同，其增值收益差异悬殊巨大，如果处 理不好利益关系，会直接影响入市和土地征收两种制度的有效协调。第三，集体经营性建设用地入市收益分配 关系尚未厘清。收益分配是集体经营性建设用地入市中的关键问题，农村集体建设用地入市增值收益如何分配 在不同地区缺乏统一的标准。实践中，农村集体经营性建设用地往往分属于不同的集体经济组织，因规划用途、 交通区位的不同带来的入市增值收益也或多或少不同，收益的差异性对集体性建设用地入市产生了不利影响， 且给农村经济发展水平提升方面带来了制衡。到目前这止，还没有建立起一个全国统一的增值收益分配指导体 系，增值收益缴纳比例、分配比例、分配方式及分配主体基本上是各地方政府自主决定。

四、乡村振兴政策展望

（一）粮食安全

粮食安全依然是未来一段时间乡村振兴战略需要落实的首要任务，展望未来政策的发力点可能集中于以下 几个方面：第一，狠抓粮食生产，健全农民种粮挣钱得利，推动出台粮食安全保障法。2022 年和 2023 年两个 年度的中央一号文件都提到要“确保全国粮食产量保持在 1.3 万亿斤以上，各省（自治区、直辖市）都要稳住 面积、主攻单产、力争多增产”，足见保障粮食产量的重要性。保障粮食安全一方面需要从根源上提供激励机 制，另一方面需要通过法律制度进行更为严格的规范。因此未来可能出台更多利好农民开展粮食生产的政策， 同时推动粮食安全保障法出台。第二，加大力度扩种大豆油料。我国大豆和油料高度依赖国际市场，其中大豆 是我国进口规模最大的粮食作物。预计未来国家将高度关注本土大豆和油料作物的生产，持续完善玉米大豆生 产者补贴等补贴政策，同时以试点示范的形式开展种植保险和成本保险政策试验。今年农业农村部种植业管理 司司长潘文博就表示针对大豆油料将主要实施“两扩两提”，也即扩大豆、扩油料、提单产、提品质。力争新 增大豆油料面积 1000 万亩以上，全国大豆亩产提高 5 公斤。第三，统筹粮食和重要农产品调控。国家将持续高 度关注生猪、棉花、蔗糖、天然橡胶、化肥等重要农产品的调控工作，完善相关扶持政策，提升应急保障能力和进口多元化程度。生猪方面重在产能稳定性的调控，农业农村部明确要求要确保能繁母猪存栏量保持在 4100 万头左右的合理区域，防止大起大落。自去年 6 月以来能繁母猪存栏量始终高于 4200 万头，因此预计未来将有 所下降。

（二）农业科技和装备

农机装备和高标准农田是农业科技和装备领域的政策主要发力点。农机装备分为拖拉机、收获机械、加工 机械和饲料生产机械等，近年来大中型拖拉机产量规模不断提升，收获机械和农产品初加工机械也经历了产量 的扩大，反映出农业全产业链建设和机械化的成就。分作物来看，几乎所有主要作物品类的耕种收综合机械化 率都超过 50%，其中偏低的是油菜、马铃薯和花生等。展望未来，大型和中兴拖拉机、农作物初加工和收获机 械等的产量仍将进一步扩大，同时油菜、马铃薯、花生、畜牧养殖、水产养殖、农产品初加工、设施农业等领 域的农业机械化率还有提升空间。我们认为农业科技和装备是实现农业现代化的重要驱动力，也是带动乡村振 兴战略其他任务的关键节点，该领域政策发力点集中在：第一，持续稳步推动机械化率的全面提升。尽管中国 农业耕种收综合机械化率达到 72%，但美国等国家农业机械化率均高达 95%。在具体政策工具方面，可能包括： 一是加紧研发大型智能农机装备、丘陵山区适用小型机械和园艺机械。二是完善农机购置与应用补贴政策，例 如探索更多与使用农机具的实际作业量挂钩的补贴办法，避免资源浪费实现精准补贴。第二，大力突破关键核 心技术。解决进口依赖度高、机械化率不足等问题的根本手段还是技术研发。未来乡村振兴战略走向纵深发展 必然对提升粮食单产与品质、推动种源国产化、重要经济作物提质增效、耕地保护与质量提升、农机装备国产 化智能化等领域的核心技术突破产生迫切需求。国家将依托农业领域国家实验室、全国重点实验室、制造业创 新中心等平台建设，加强上述领域前沿技术攻关，完善农业科技领域研究稳定支持机制。第三，稳步推进高标 准农田建设。农业农村部 2023 年出台的《关于推进高标准农田改造提升的指导意见》明确给出了高标准农田的 建设计划，要求从 2023 年起将全面开展已建高标准农田改造提升，全国每年平均将改造提升 3500 万亩高标准 农田，到 2030 年，全国将改造提升 2.8 亿亩高标准农田。坚持政府主导，鼓励多元参与的工作原则，鼓励各地 通过土地出让收益、高标准农田建设新增耕地指标调剂收益、金融和社会资本积极参与高标准农田改造提升， 多渠道筹集建设资金。资金规模方面，指导意见提出力争高标准农田建设亩均投入逐步达到 3000 元左右，则每 年平均投入约 1050 亿元。

（三）农村产业现代化

近年来中国的农村电商发展取得了不小的成就，创造了大量就业岗位，但从农村产业现代化全局视角来看， 中国尚有很长的路要走。未来的政策关键点集中在：第一，一二三产业融合依然是关注重点。农业依然是农村 发展的助力，也是农村产业现代化的首要任务。以农业为中心结合新的业态形成产业体系依然是未来农村产业 现代化的工作重点。结合近两年中央一号文件来看，农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等产业是重点发展 对象，国家鼓励地方结合自身禀赋实现有特色的一二三产业融合，形成相关产业集群。第二，全面推进县域商 业体系建设。县域商业体系建设不仅关系到农村地区生活质量的提升，更有助于农村地区消费升级释放消费潜 力。国家一方面鼓励发展乡村餐饮购物、文化体育、旅游休闲、养老托幼、信息中介等生活服务行业，另一方 面将推动有条件的地区开展新能源汽车和绿色智能家电下乡。第三，培育县域富民产业。县域经济正逐渐成为 备受国家重视的基本经济单位之一，其产业发展一方面关系着当地脱贫和现代化事业，另一方面也对承接产业 转移有所帮助。因此国家将支持大中城市疏解产业向县域延伸，支持大中城市在周边县域布局关联产业和配套 企业，引导产业有序梯度转移。同时将实施“一县一业”强县富民工程，支持国家级高新区、经开区、农高区 托管联办县域产业园区。充分利用各种政策工具培育县域富民产业。

（四）基础设施和数字乡村

我国农村基础设施建设水平稳步提升，未来将主要从对接产业发展、完善物流体系、推进能源转型等方面 发力。目前我国农村基础设施在交通、水利领域已经取得可观成就。未来在交通水利方面新增基础设施建设需 求预计将会下降，工作重心将会转向运营维护。但是，农村能源基础设施建设尤其是清洁能源相关基础设施建 设普及度依然有限，农村物流体系尤其是冷链物流相关建设依然不充分。因此，我们研判未来的政策方向将集 中在以下方面：首先，加强对已建成农村基础设施的养护和安全管理，推动路网与沿线配套设施、产业园区、 旅游景区、乡村旅游重点村一体化建设。其次，加快完善县乡村电子商务和快递物流配送体系，进一步完善乡 村物流基础设施体系。最后，加快农村能源转型，促进风能、太阳能、生物质能、地热能等比重持续提升。

数字乡村基础设施建设步履稳健，未来主要从数字化场景研发应用、智慧农业和农村大数据应用方面着手 进一步推动数字乡村的建设。农村电信基础设施建设进展快速，截至 2022 年 12 月，我国农村地区互联网普及 率为 61.9%，全国农村网民规模达 3.08 亿人。全国行政村通光纤率和 4G 覆盖率均超过 99.9%。目前，数字乡 村基础建设的广度潜在发展相对有限，未来发展方向预计将转向深度。数字化场景农村应用落地、智慧农业和 大数据应用等方面。国家未来预计将加大力度推进智慧农业发展，促进信息技术与农机农艺融合应用、推动农 林牧渔各行业信息化水平的提升。以数字技术赋能乡村公共服务为落地化场景，推动“互联网+政务服务”向乡 村延伸覆盖。大数据方面，将拓展农业农村大数据应用场景，以试点的方式促进农村大数据业的发展。

（五）制度改革

农村制度改革涉及到利益分配的根本性问题，未来一段时间围绕土地承包、农村宅基地和农地入市的改革 仍将以试点示范逐步扩大的形式进行。土地承包制度方面，深化承包地“三权”分置改革可以创新土地承包权和经营权实现形式，有利于实现适度规模经营，进而能充分释放现代农业生产手段的技术效率、提高农业经营 效益，可以说是实现农业现代化转型的关键一环。政策端仍将进行第二轮土地承包到期后延长 30 年。不过由于 二轮土地承包到期后再延长 30 年政策在实施过程中，面临人地矛盾、政策规范冲突的问题，因此新一轮政策实 施近期仍将以试点形式进行。农业农村部部长唐仁健 7 月 20 日主持召开部党组会议中就提出要会同相关部门研 究制定第二轮土地承包到期后再延长 30 年试点工作指导意见。延包制度的改革仍将以试点为依托，通过总结经 验和不断扩大试点规模的形式开展改革实践。今年 6 月中央农村工作领导小组办公室和农业农村部印发的《关 于 2023 年第二轮土地承包到期后再延长 30 年试点地区的批复》确定了全国 11 个省 67 个县的试点。预计未来 试点将会覆盖全国所有省份。

农村宅基地制度改革试点方面，2023 年一号文件对的措辞是“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，切实摸 清底数”，因此宅基地制度改革将以探索宅基地“三权分置”有效实现形式为主线稳扎稳打继续开展，预计短 期内不会快速扩张试点规模，但会出台更多针对现有试点的规范性文件。农村集体经营性建设用地入市是乡村 振兴战略的重要组成部分和建设统一大市场的关键节点，受到国家高度重视，试点规模和改革深度有望进一步 扩大。乡村非农产业振兴本身亦是乡村振兴的一部分，集体经营性建设用地入市有利于乡村非农产业发展。目 前我国乡村非农产业一般规模相对较小，在传统供给模式下通过正规合法途径获得建设用地难度大。深化农村 建设用地制度改革可以通过增减挂钩、异地置换将分散的、分割的小块建设用地整合起来，从而满足乡村非农 产业建设用地需求，支撑乡村非农产业振兴。目前我国既有的农地入市试点已经取得了一定的成绩，但是在利 益分配环节依然存在问题。预计未来农地入市将加大力度探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的 土地增值收益有效调节机制。

五、乡村振兴带来的投资机遇

（一）数字乡村

数字经济发展的世界浪潮叠加数字乡村建设的迫切需求，为数字化方面的投资带来利好。一方面，建议关 注智慧农业。智慧农业将是未来农业发展的新形态，是农业现代化的必经之路。除乡村振兴战略相关政策外， 十四五规划也在多处提及发展智慧农业。尽管目前针对智慧农业出台的支持性政策较少，但可以预期随着数字 经济技术和环境的日益成熟，未来将会有更多政策激励聚焦智慧农业；另一方面，建议关注大数据行业龙头企 业，尤其关注有乡村大数据应用业务的企业。在人工智能时代，数据已经不仅仅是一种资源而是成为重要的生 产要素。对农村地区而言，以“互联网+政务”为代表的大数据应用场景将是未来大数据产业的发展方向。因此 建议关注大数据行业龙头企业，这类企业具备充分的资本和技术优势，在未来将会率先一步跻身于农村大数据 落地应用场景。

（二）农村物流体系

农村物流体系建设相对落后，但也为投资带来机遇。正如前文分析的，农村物流体系覆盖率有待提升，物 流基础设施建设有待优化，这为投资带来两方面利好：首先，有利于物流基础设施和农村物流服务行业。乡村 振兴战略的实施一方面要求农村物流体系优化，另一方面也依赖农村物流体系来建设农村产业体系，因此将产 生对物流基础设施和配套服务行业的旺盛需求；第二，有利于冷链运输行业。冷链运输与农业生产息息相关， 部分地区因为冷链运输条件相对落后导致产业发展受到阻碍。乡村振兴战略推进过程中国家高度重视地方特色 产业发展，而产业要想兴旺就必须有符合当地产业特色的物流体系，因此冷链物流行业也将迎来需求的扩张。

（三）农村电商

农村电商作为发展门槛相对较低的特色产业，将成为未来很多农村地区的特色产业。乡村振兴战略的实施 对农村电商的发展提供两个方面的机遇：首先，提倡发展县域富民产业为农村电商进一步壮大指明了方向提供 了激励；第二，以农地入市等为代表的农村制度改革释放了农村非农产业用地供给，有利于非农产业发展。随 之而来的投资机遇体现在以下几个方面：首先，传统电商平台。以淘宝为代表的传统电商平台一直是农产品销 售的主力军，在未来农村电商发展中依然扮演者重要的角色；第二，以快手、抖音为代表的内容平台及其提供 的直播电商。直播电商作为最新兴起的商业模式有着较强的感染力和影响力，同时也具备相对较低的进入门槛， 因此被很多规模较小的农村商户选择为商品宣传与销售的主平台；第三，MCN 机构。近年来部分乡村主播依托 MCN 机构向外传输文化、意识和生活方式，形成了较大规模的流量效应，进而也使得这类机构承担了一定的商 品交易职能。总的来说，围绕电商领域的大型平台和机构的投资在乡村振兴战略的语境下有着较大的收益空间。

（四）粮食安全

面的投资机遇：首先，粮 食种植业龙头企业。从 2017 年乡村振兴战略提出以来，粮食安全的地位不断得到夯实，因此粮食种植业龙头企 业的战略地位日益突出；第二，育种行业企业。解决优质种子的研发问题是解决粮食安全问题之“芯”的关键， 随着生物育种的逐渐落地，一些具备优良育种技术优势和相关资源的企业也是较好的投资标的；第三，构建多 元化食物供给体系为农产品加工、水产养殖、预制菜、方便食品等相关行业带来利好。

（五）农机装备

中国的农业机械化正从量的扩张走向质的提升的重要阶段，未来对符合各类地形、气候需求的多品类农机 具以及智慧农机具的需求将逐步提升。正如前文分析，尽管中国农业机械化率超过 72%，但未来仍有提升空间。 一方面农业机械化并未实现全域覆盖，尤其是部分地区急需小型农机局；另一方面农业机械化质量有提升空间， 例如智慧农具的普及率就有待提升。因此建议关注农机具研发尤其是智慧农具研发类企业，在乡村振兴战略的 推进过程中，这类企业会普遍受益。

（六）现代农业

农业依然是农村部门的主业，乡村振兴全局中农业现代化也被排在首要位置。随着乡村振兴战略的落实， 给现代农业带来了以下几点利好：首先，农业科技和装备的应用和创新为农业现代化提供了基本的技术支撑； 第二，以土地承包制度和农地入市为代表的农村制度改革有利于实现规模经营，释放现代农业的技术手段和效 率；第三，基础设施的不断完善尤其是物流体系的建设为现代农业与配套的上下游行业衔接提供了支持。因此 在投资方面建议关注深耕现代农业的投资标的，例如现代农业产业园建设、以优质种子培育为代表的生物信息 和科技企业、农业全产业链拓展、特色农业等。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）