2021平台经济与竞争政策观察报告

一、平台经济逆势保持高速增长

随着新一轮科技革命和产业变革的深入，平台经济崛起成为不可阻挡的历史潮流。2020 年新冠疫情在全球范围内爆发，人们的购物、娱乐、医疗、教育、办公等活动加速向线上转移，进一步推动了平台经济的快速发展，成为全球深度衰退背景下的一道独特风景。

（一）全球平台经济蓬勃发展，线下经济加速向线上迁移

全球平台经济逆势高速增长。截至 2020 年 12 月 31 日，全球市场价值超 100 亿美元的数字平台企业为 76 家，价值总额达 12.5 万亿美元，同比增速高达 57%。

中美是全球平台经济双引擎，中国在数量上占优，美国在规模上占优。从大型数字平台价值规模来看，中美两国企业占据了全球总量的 96.3%。其中，美国大型数字平台总价值达 8.9 万亿美元，占据全球总量的 71.5%；中国大型数字平台总价值为 3.1 万亿美元，占全球的 24.8%，只有美国的三分之一左右，仍存在较大差距。

头部平台发展势头强劲，中美差距不断扩大。从价值规模来看，中美头部平台差距在不断扩大。2017 至 2020 年，中国 Top5 数字平台市场价值从 11448 亿美元增加到 20031 亿美元，增长率为 75%；而美国 Top5 数字平台市场价值从25252 亿美元增加到 75354 亿美元，增长率达 200%；与此同时，中国 Top5 平台价值之和占美国 Top5 平台价值之和的比重也从 45.3%下降到 26.6%，差距越发明显。

疫情驱动经济活动加速线上转移。新冠肺炎疫情进一步促进了人们购物、娱乐、医疗、教育等活动加速向线上转移，相关行业获得快速发展。

（二）我国平台经济活力依然强劲，市场集中格局明显

我国平台经济保持快速发展态势。根据中国信息通信研究院监测，截至 2020 年底，我国价值超 10 亿美元的数字平台企业达 197家，比 2015 年新增了 133 家，平均以每年新增超 26 家的速度快速扩张。

中型平台不断涌现并加速成长为大型数字平台。2015 年至 2019 年，每年平均有 4 家平台进入大型数字平台行列，而 2020 年共有 9 家数字平台跻身于大型数字平台队伍之中，展现出了强大的经济活力。

各领域平台经济都展现出巨大活力。从平台数量来看，电子商务平台数量最多，占全部超 10 亿美元以上平台数量的四分之一，是平台经济领域占据主导性的行业；在线教育、金融科技、数字媒体、本地生活、物流等领域平台数量均超过了 20 家，发展较为活跃。

我国平台经济典型领域呈现集中格局。平台经济具有较强的网络效应和规模效应，使得平台间竞争的“马太效应”凸显，用户和数据资源加速向少数头部平台集中，各细分领域集中化和寡占化现象极为普遍。

二、全球主要国家和地区加速平台竞争政策创新

2020 年，全球主要经济体均加速了平台经济领域竞争政策的改革步伐，尤其在平台反垄断方面做出了重大调整和创新。总体而言，全球监管者在应对数字市场竞争问题方面正变得更加有经验。

（一）欧盟：提出“超越反垄断”的新工具

2020 年 12 月 15 日，欧盟委员会发布酝酿已久的专门针对数字平台进行监管的新规则。该规则包含两项具体提案，即《数字服务法案》和《数字市场法案》，这是新一届欧委会在未来十年实现“数字欧盟”雄心计划的核心。

旨在弥补现有反垄断工具“失灵”问题。欧盟是全球在平台经济领域实施反垄断监管最活跃的地区，拥有丰富的反垄断监管经验。但经过长期监管实践，欧委会发现其并未实现为本土企业营造公平竞争环境的目标，由超大型平台实施的不公平行为问题仍普遍存在，反垄断工具面临“失灵”。

创新性的引入了“守门人”平台概念。“守门人”平台是指那些对欧盟市场具有强大影响力、提供“核心平台服务”并作为企业用户接触终端用户的重要通道、在市场中持久占据或可预见将会占据牢固地位的平台。“守门人”平台概念和定量指标的引入直接避开了反垄断工具对相关市场界定、支配地位认定的难题和复杂程序，从而使其成为与反垄断一样具有巨额罚款威慑，但又超越了现有反垄断框架的新型竞争监管工具。

明确提出了 18 项“守门人”平台义务。《数字市场法案》共对“守门人”平台提出了 18 条具体义务，要求其确保不实施这些限制竞争或造成不公平竞争的行为。

直指数字平台的核心模式和商业利益。目前，该法案仍处于草案阶段，需待欧洲理事会和欧洲议会最终审议通过，从以往经验来看，这可能仍需数年时间。但就当前来看，其颁布必将对超大型数字平台带来显著影响。

赋予了欧委会更强大的调查权。该法案还允许欧委会开展针对性市场调查，以便立法机构及时更新监管规则，包括对指定“守门人”的市场调查、系统性违规行为的调查以及对新服务、新做法的调查。

（二）德国：率先修订实施“数字竞争法”

德国是全球数字市场反垄断立法的先驱。经过若干年酝酿，2021 年 1 月德国联邦议会又正式通过了《反对限制竞争法》第十修正案，该修正案是世界主要国家中首部系统针对数字化挑战而进行全面修订的反垄断法，对数字市场反垄断监管进行了大量创新，因此又被称为“数字竞争法”。

强化“对跨市场竞争具有重要意义”的平台企业的监管，简化相关法律程序。一方面，该条款使德国联邦卡特尔局有能力通过三阶段处理程序尽早对那些“对跨市场竞争具有重要意义”的企业威胁竞争的行为进行干预。另一方面，对于联邦卡特尔局依据 19a 条款所做的决定，企业如果上诉，将直接由德国联邦最高法院受理。这大大缩短了诉讼处理周期，旨在防止平台企业利用诉讼拖延事前禁令的实际执行。

系统性提升数据治理在反垄断监管中的重要性。一是数据可以构成必需设施，推动平台开放、共享数据资源。二是在对滥用市场支配地位行为的监管中高度重视数据作用。

对超大型企业的并购行为进行更为专注的监管。一是为集中监管力量，新修正案大幅提高了并购触发申报要求的营业额门槛。二是要求超大型企业进行全面、低门槛的并购申报，以防止扼杀式并购。

扩大了反垄断机构的事前监管权限。对于反垄断机构事前监管的权限，除依据19a条款可以颁布禁令的情形外，《反对限制竞争法》还规定“如果侵权行为极有可能发生，或者临时措施是保护竞争或防止对另一企业严重侵害所必需，那么反垄断机构有权采取临时措施”。德国联邦卡特尔局的事前监管权力将得到较大提升。

（三）美国：平台垄断监管的风向大逆转

针对平台垄断问题，该报告提出了三大类具有操作性的建议，覆盖具体行为处置、法律修订和强化执法的配套措施。总体而言，报告所提建议都较为激进，部分措施甚至比欧委会的监管标准更为严格。

控诉了四家垄断平台存在的共同竞争问题。一是每个平台都对一个关键互联网细分领域拥有控制力，它们控制着市场准入、信息获取或交易本身。二是每个平台都利用其对数据的控制权，监视其它企业的增长和业务活动，判断它们是否可能构成竞争威胁，并通过收购、复制以及阻止竞争对手访问等方式消除竞争威胁。三是这些平台通过自我优待、掠夺性定价、排他性行为等方式滥用其控制力，以寻求进一步扩张。

针对六类竞争行为提出激进的监管举措。一是针对平台利用主导领域的业务优势强化在相邻市场竞争优势的行为，要求支配性平台实施结构性分拆和业务范围限制，禁止特定平台经营相邻业务。二是针对平台偏向自营或自有内容问题，禁止支配性平台从事自我优待行为。三是针对平台不兼容问题，要求支配性平台与其他竞争性平台实现互操作性和数据可移植性。四是针对初创企业并购问题，建议国会考虑改变对初创公司并购行为的推定，即将任何由具有支配地位平台开展的并购都视为反竞争，除非证明并购交易对服务公共利益是必要的，而且不能通过内部增长和扩张实现类似的利益。五是针对平台对信息内容及数字广告的强大支配力，导致传统新闻媒体完全屈从于数字平台的现状，要求强化新闻媒体作为内容提供者的议价能力，打造自由和多样化的公平竞争环境，保护民主基石。六是针对平台相对于用户和依赖其获取用户的第三方企业，具有明显不对等议价能力的问题，建议国会考虑禁止平台滥用议价权，包括审查反竞争合同，对依赖支配地位平台的个人和企业实行适当程序保护等措施。

修法以恢复反垄断法律效力至早期严格水平。在修订内容上，提出禁止显著提高市场集中度的并购活动、重新规划并购举证责任，增加滥用行为类型，强化“基础设施原则”使用等一系列具体方向，提升反垄断法至早期严格水平。同时，建议强化对反垄断执法机构的支持、恢复国会对反垄断执法进行有力监督的历史传统、增加联邦贸易委员会和司法部的反垄断力量和预算、减少诉讼的程序障碍提高私人诉讼能力等。

对Google和脸书正式提起反垄断诉讼。经过近一年半的调查后，2020 年 10 月 20 日，美司法部及 11 个州针对谷歌率先提起反垄断诉讼，控诉谷歌通过反竞争和排他性做法在一般搜索、搜索广告以及文本类搜索广告三个相关市场非法维持垄断地位。

（四）日本：提升交易平台透明度和公平性

2020 年 5 月 27 日，日本通过了《提升特定数字平台的透明度和公平性的法案》，于 2021 年 2 月 1 日起正式生效。调查显示，头部数字平台企业普遍存在“未提前通知即变更服务条款”或“未说明理由即拒绝交易”等行为，以及针对经营者、开发者的投诉处理机制不完善等问题，甚至存在通过变更服务条款提高平台收费、强制使用平台新服务和自我优待等行为。面对数字平台各种不公平行为，平台内经营者、开发者并不具备谈判能力。

该法案的规制对象为“特定数字平台企业”。法案规定经济产业大臣首先要通过政令提出平台类别和规模标准作为指定具体企业的依据。最终亚马逊日本、乐天市场、雅虎购物三家在线购物平台以及苹果 App Store、谷歌 Play 两家应用商店被指定为“特定数字平台企业”，需要接受新法约束。

对特定数字平台服务协议提出透明度要求。一是列明了需要公开的具体内容。法案要求特定数字平台应在拒绝提供平台服务的情形，平台服务内容、收费及理由，平台排名的主要影响参数，平台内经营者、开发者获取和使用数据的条件、范围及方式，投诉沟通渠道等方面进行信息公开。二是提出了事前通知义务。法案规定特点数字平台有义务在变更涉及上述内容的条款前，事先通知平台内经营者、开发者。三是强化了机制和程序方面的要求。法案规定经济产业大臣应制定进一步的指导意见供企业遵循，包括要求企业建立妥善沟通的机制、制定可确保交易公平性的程序及机制、完善的争端处理机制及程序等。

要求“特定数字平台企业”须每年提交自评估报告。该法案规定“特定数字平台企业”应每年向日本经济产业大臣提交报告，内容应包括其业务概况、对本法规定及依本法制定的相关政令的遵守状况。

（五）澳大利亚：强制平台与新闻媒体公平议价

2020 年 4 月 20 日，澳大利亚政府要求澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）制定一套强制性行为守则，以解决澳大利亚新闻媒体企业与谷歌、脸书等数字平台之间议价能力不平衡的问题。2021 年 2 月 25 日，澳大利亚议会正式通过以上准则，作为对《2010 年竞争与消费者法》的修订。

该准则仅适用于被“指定的数字平台”。需要指出的是，该准则授权澳大利亚财政部长具体指定哪些平台须接受规制，在做出决定时，应综合考虑以下两点：一是新闻媒体企业与数字平台之间存在明显的议价能力不平衡；二是通过与澳大利亚新闻媒体达成协议，包括为其新闻内容付费，某数字平台为澳大利亚新闻业的可持续发展做出了重大贡献。

“指定的数字平台”在处理新闻内容时须遵守“最低标准”。“最低标准”旨在促使平台实现最低限度的透明度，具体包括两项义务：一是要求数字平台向新闻媒体企业提供关于它们目前通过新闻内容收集的数据的相关解释，主要指用户与新闻内容的交互情况。二是要求算法修改预先通知，即法案规定如果数字平台修改算法，并可能会显著影响新闻媒体企业新闻内容的推荐流量，则需要提前至少14 天通知新闻媒体企业。

未达成协议将触发调解和仲裁机制。如果“指定的数字平台”未能遵守仲裁裁决，则可能被处以最高为该平台过去12个月在澳大利亚年营业额10%的罚款。

澳大利亚做法引发西方效仿。3 月 12 日，美国国会众议院反垄断小组委员会举行了题为“重振竞争，第二部分：拯救自由和多样化的媒体”的听证会，讨论了两党合作提出的《2021 年新闻竞争与保护法案》提议。

（六）中国：首次系统回应平台垄断挑战

2020 年我国对平台经济领域反垄断工作给予高度重视，在 2020年 12 月召开的中共中央政治局会议和中央经济工作会议上，两次提出要强化反垄断和防止资本无序扩张。2021 年 2 月，国务院反垄断委员会正式印发《关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《指南》），为我国在平台经济领域的反垄断工作提供了初步框架，将在一定程度上解决我国《反垄断法》在平台经济领域的适用难问题，为未来平台经济领域的反垄断工作提供了指引。

结合平台经济新特征，对相关市场界定和市场支配地位认定的方法进行创新。一是提出整体界定相关商品市场，为监管具有多元化业务的平台企业创造便利。二是在认定市场支配地位的过程中，创新市场份额的计算指标和考量因素。三是在对必需设施的认定中，将数据作为重点考量因素。

根据互联网行业的常见竞争方式，对滥用市场支配地位的行为进行细化规定。一是将许多常见互联网竞争行为纳入反垄断监管。二是通过划定合理性边界为平台企业发展提供空间。三是首次将轴辐协议作为与横向、纵向垄断协议并列的垄断协议形式，进行重点监管。

针对平台企业的特有模式，加强对并购行为的监管。一是高度重视“扼杀式并购”。二是明确 VIE 架构平台纳入并购审查。

尽管《指南》实现了大量的监管创新，但由于受到上位法约束，仍然具有一定局限性。

三、数字市场反垄断执法强化推动监管规则重构

2020 年是数字市场反垄断史上波澜壮阔的一年，针对数字平台的反垄断执法十分活跃。其中，部分执法活动是在反垄断法尚未进行全面修订的情况下做出的。尽管仍有不少争议，但这些案例对数字市场反垄断监管规则、特别是那些平台经济领域出现的新情况新问题的监管规则的形成，做出了有益的探索和创新。本报告选取了其中八个具有一定开创性意义和代表性的案例进行了分析。（1）谷歌收购 Fitbit 案：向平台附加数据隔离与数据开放义务；（2）德国诉脸书滥用数据案：利用隐私规则规制平台数据归集行为；（3）亚马逊自我优待案：确保数字平台中立与规则非歧视；（4）苹果“应用内购买”案：不得独家指定应用程序支付系统；（5）美司法部诉谷歌垄断案：限制平台将支配力量进行跨市场传导；（6）美 FTC 诉脸书“杀手型并购”案：强化对平台并购初创企业的监管；（7）阿里巴巴“二选一”案：不得以排他方式限制商家的多栖行为；（8）腾讯、阿里巴巴等经营者集中案：首次将 VIE 架构企业纳入反垄断。

四、总结与展望

2020 年是全球平台经济反垄断具有重要转折意义的一年。不论是立法的创新还是执法的转变，关于如何推动平台经济健康可持续发展的问题才刚刚迈出步伐。特别是对于我国而言，由于有着与欧美日等完全不同的平台经济竞争生态，如何探寻平台经济健康发展和垄断规制的中国道路仍然任重道远。

两大因素驱动平台经济将持续增长。一方面，疫情加速了线下向线上转移，为平台经济的持续增长铺平道路。居家隔离大幅提升了人们对互联网的依赖，进一步促使人们购物、社交、娱乐向线上转移，同时也刺激了人们对远程医疗、在线教育、远程办公等的需求，培养了用户习惯。另一方面，人工智能在平台经济发展中将扮演日益重要的角色。伴随数据量的不断提升和数据种类的日益丰富，算法将得到不断改进，平台为用户提供的各类数字服务也将得到进一步的提升和优化。此外，人工智能在远程办公、远程医疗等新业态的发展中均扮演着重要角色，随着相关技术不断成熟，将推动这些业态实现更大范围的应用。

多重因素交织推动平台经济反垄断将持续深化。当前，全球范围内针对超大型平台反垄断的普遍关注，并不仅仅是源于其引发的市场竞争等经济层面的问题，还有平台力量日益强大后带来的财富分配失衡等社会问题，西方国家甚至还面临社会分裂加剧、民主遭遇威胁等更深层次的问题。正是在这样一个多种问题交织叠加、多重因素综合驱动的背景下，全球数字平台反垄断浪潮被推向高点。并且可以预见，在未来一段时间内，强化数字平台监管都将是全球主要国家和地区的总体基调。

创建事前监管成为平台反垄断的新趋势。平台经济的网络效应、数据驱动、跨界传导等特性，以及各细分领域在商业模式、竞争状况上的差异性和复杂性，再加上数字市场竞争问题与个人隐私保护、经营者权益保护等问题的交织，令各国监管机构均面临传统反垄断法及竞争政策“失效”的困境。通过平台市场规模、营业额、市值等直接锁定某些头部平台企业，从事前角度规定其不能实施的行为和必须履行的义务，或将成为平台反垄断监管的重要趋势和转变。

平台经济发展差异决定各国将探索适合自己的路。全球主要经济体虽不约而同加强了对平台的反垄断监管力度，但其背后的出发点和监管目标实则存在显著差异。本区域平台经济发展的实际情况和发展阶段仍是不同国家和地区制定监管政策的重要前提。与国外相比，我国平台反垄断监管面临更加复杂的局面。如何进行政策工具创新、如何兼顾国内市场竞争与企业国际竞争力等都需要政府更大的监管智慧。

平台经济将在规范健康中持续发展。多年来，大平台都在利用规模效应、网络效应、跨市场优势传导能力、多业务数据整合能力等不断巩固其主导地位、排除竞争，为自己攫取了大量超额利润。伴随监管机构在平台公平竞争、数据收集和处理、内容使用、广告透明度等各个方面的全面介入和强监管，必将深刻影响和改变平台未来的发展方式。未来，无论是资本市场对于平台企业的估值逻辑，还是平台自身的发展战略都面临改变，但我们相信，平台经济蓬勃发展的总体态势不会变。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）