一、 拜登三大产业政策对美国产业政策实践既有继承也有创新

1. 什么是产业政策？

产业政策的定义有狭义与广义之分，狭义的产业政策在产业中挑选赢家，广义的产业政策 包括一切促进经济发展和提升效率的政策。狭义的产业政策是指，通过改变投入成本、产 出价格或监管方式，鼓励资源从一个行业/部门转移到另一个行业/部门的政府政策，即在产 业中挑选赢家的选择性产业政策。广义的产业政策范围非常广泛，可以理解为政府有关产 业的一切政策的总和，例如关税保护、贸易保护、税收优惠、各种补贴以及为限制竞争而 给某些企业的垄断权或特许经营权。

产业政策与财政、货币政策的区别在于分配资源的维 度不同。产业政策（尤其是狭义的产业政策）是一种横向政策（Horizontal Policy），是通 过补贴、进出口政策等在不同部门之间横向分配资源；财政政策属于纵向政策（Vertical Policy），通过税收、财政支出等在各个阶层收入群体之间重新分配收入；货币政策是一种 跨期政策（Temporal Policy）通过调节利率等变量影响微观主体的决策，从而实现生产要 素、资源等的跨期调整。

理论上由于存在市场失灵（外部性、协调失灵）以及公共品的专用性，政府需要实施产业 政策。日本经济学家小宫隆太郎认为，产业政策的核心是对资源配置出现的市场失灵进行 政策性干预。通常有两种市场失灵，包括外部性和协调失灵。外部性指经济活动的实施者 带来额外正向（或者负向）社会收益，但并没有获得补偿（或者惩罚）。例如，学习外部性 （learning externality）指研发（R&D）或干中学（learning by doing）对社会具有正向外 部性，而国家安全的外部性指，减少对外国供应来源（如稀土或半导体投入）的依赖使一 个国家作为一个整体更加安全（Rodrik 和 Sabel，2022）。协调失灵是指上下游企业存在投 资互补性，即一家企业投资收益取决于其他投资者是否投资，理论上政府可以通过产业政 策引导甚至代替市场进行某种投资，从而带来产出最优。除了市场失灵外，公共品投入具 有专用性，这也意味着政府可能不得不在公共品上做出选择，即实施产业政策。家庭和企 业的经济活动依赖于法律、秩序、监管、教育和基础设施等公共品的供给，但现实中很多 时候家庭和企业需求能够得到满足取决于公共品的类型以及具体位置，例如，港口可以修 剪在铜矿、钢厂附近，也可以修建在绿色能源或者高科技制造业企业附近。不同选择对不 同产业的发展具有不同影响，政府做出这种选择即实施了产业政策。

实践中存在多种类型的产业政策。按照具体的政策工具来划分，产业政策可以划分为贸易 政策、补贴、支持私人和公共投资三大类。按照政策资源配置的歧视性来划分，可以分为 显性产业政策和隐性产业政策，前者是指选择性或歧视性强、对市场扭曲大，因此更容易 被研究者所感知和观测到的政策，如生产性补贴；后者是指更符合自由市场竞争的基本原 则（不扭曲自由进入、公平竞争等）、不具有歧视性，因此不容易被识别到的政策，例如 针对中小企业的补贴和税收优惠以及共性技术公共供给。按照所耗费的资源或行政权力使 用的强度不同，可以据此划分为重型产业政策和轻型产业政策。根据产业政策实施方式的 不同，可以分为功能性产业政策和选择性产业政策。功能性产业政策是市场友好型的产业 政策，以完善市场制度、补充市场不足为特征，而选择性产业政策是指政府对微观经济运 行的广泛干预，以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置。按照调整对象的范围来划分， 产业政策可分为不针对特定产业实施的横向产业政策与针对特定产业实施的纵向产业政策。

传统新自由主义对产业政策的实践持批评态度，但近年来对产业政策重新回到政策和学术 视野。传统上经济学界反对实施产业政策，认为“政府不能选择赢家和输家。”一方面，即使 市场失灵普遍存在，但政府不太可能充分了解这些失灵的方向和程度，从而无法做出正确 的决策。另一方面，即使政府拥有（或能够获得）相关信息，产业政策也为资本游说以及 其他资本影响政治的活动打开了大门，使政府陷入在没有扩大社会蛋糕的情况下满足私人 利益的境况。但近年来产业政策在全球出现复兴。各国政府越来越多地采取自觉的产业政 策来解决各种问题，例如绿色转型、供应链的韧性、创造就业岗位以及与应对地缘政治竞 争等。即使学院派经济学家一直在扮演旁观者（和反对者）的角色，美国的芯片法案和 IRA 法案等政策已经制定并实施。Juhász 等（2022）发现，包含发达经济体在内的各国政府也 广泛使用产业政策，且产业政策的内涵、重点以及实践在逐步发生演变。

2. 二战后美国广泛使用产业政策，但更偏向功能型产业政策，侧重于支持 研发和创新

美国产业政策最早可以追溯至亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)，其幼稚产业保 护理论奠定了美国贸易保护主义政策的思想基础；在二战结束前，美国也曾采用支持科研 活动、加大基建投资等其他产业政策。1791 年美国首任财政部长汉密尔顿首次 提出，美国制造业基础薄弱，政府可以通过征收高额进口关税来保护国内刚起步的制造业。 汉密尔顿的幼稚产业保护理论在此后一个多世纪成为美国贸易保护产业政策的思想基础。 例如，1812 年英美战争（1812—1815）爆发，为满足战时支出增加的需要，美国将关税税 率提高了一倍至 20%左右；在 1816 年通过的新关税法中，将关税税率提高到 35%左右； 20 世纪 30 年代世界经济大危机美国再度增加了整体关税。

二战前，除了汉密尔顿的幼稚 产业理论和贸易保护主义外，美国还通过支持大学与科研活动、完善基建等措施实施产业 政策。例如，1857 年制定《莫里尔法案》使用联邦土地出售的收益来支持各州的大学建设； 1862 年美国制定《太平洋铁路法案》，大力资助第一条连接东西海岸的铁路；1933 年设 立田纳西河谷管理局，负责管理更广泛的田纳西河地区电力建设问题。同时，富兰克林·罗 斯福的科学顾问范内瓦·布什创建了一个高度关联的技术进步系统，加强大学与工业企业、 军事和政府机构密切合作，促成了麻省理工学院“辐射实验室”和“曼哈顿计划”等关键 战时技术的进步。

二战后，美国广泛使用广义的产业政策，但更偏向功能型产业政策，侧重于支持研发和创 新。从狭义角度看，美国较少使用产业政策。例如 1992 年，当被问及美国是否应该制定明 确的半导体政策时，白宫经济顾问委员会主席迈克尔·博斯金 (Michael Boskin)打趣道：“薯 片、计算机芯片——有什么区别？” 他认为政府没有理由关心经济的部门构成；只要实际 国内生产总值（GDP）增长，一切就都很好。但根据我们的梳理，美国二战后广泛使用广 义产业政策。这一时期可以分为三个阶段，不同阶段侧重点有差异：1945-1979 年以国家 安全为名实施产业政策，信息时代（1980-2009 年）侧重点从科技成果的商业化到扶持战 略性新兴产业；2010 年以来后危机时代产业政策致力于改变美国制造业外流和空心化的问 题。

后工业化时代（1945-1979 年），美国以国家安全为名实施的产业政策。这一时期设 立的美国国防高级研究计划局（DARPA，Defense Advanced Research Projects Agency）被认为是美国前沿产业政策的典范。DARPA 成立后取得了众多成果，不仅 显著提升了美国军事实力，还对民用领域产生了广泛的“外溢效应”。例如 1959 年的 气象卫星、1960 年的材料科学和全球卫星导航、1962 年的信息加工、1964 年的电脑 鼠标、1969 年互联网的前身阿帕网（Arpanet）等。此外，为了延缓美国传统制造业 的衰落，美国政府对钢铁、纺织、汽车等行业采取了广泛的贸易保护政策。这些贸易 包括措施包括反补贴关税（CVD）、反倾销税（AD）、“自愿”进口限制（VRA）、 “自愿”出口限制（VER）、触发价格机制、保障关税或国家安全关税等。 

后工业化时代（1945-1979 年），美国以国家安全为名实施的产业政策。这一时期设 立的美国国防高级研究计划局（DARPA，Defense Advanced Research Projects Agency）被认为是美国前沿产业政策的典范。DARPA 成立后取得了众多成果，不仅 显著提升了美国军事实力，还对民用领域产生了广泛的“外溢效应”。例如 1959 年的 气象卫星、1960 年的材料科学和全球卫星导航、1962 年的信息加工、1964 年的电脑 鼠标、1969 年互联网的前身阿帕网（Arpanet）等。此外，为了延缓美国传统制造业 的衰落，美国政府对钢铁、纺织、汽车等行业采取了广泛的贸易保护政策。这些贸易 包括措施包括反补贴关税（CVD）、反倾销税（AD）、“自愿”进口限制（VRA）、 “自愿”出口限制（VER）、触发价格机制、保障关税或国家安全关税等。

危机时代（2010 年至今），美国三届政府虽然党派立场和具体措施不同，但均更加积 极使用产业政策来吸引制造业回流、维护供应链安全以及应对海外挑战。奥巴马政府 实行以振兴传统制造业、发展新兴产业和支持科技创新为主要内容的再工业化政策： 2009 年《美国复苏和再投资法案》投资于基础设施、教育、环境和能源安全并创造就 业机会；2012 年《先进制造业国家战略计划》将发展先进制造业提升为国家战略，补 贴规模达到 761 亿美元。特朗普政府实行以保护本土产业、减少对外依赖和强化贸易 谈判为主要内容的贸易保护主义政策：2017 年《税收减免与就业法案》将美国公司企 业所得税从 16%~39%的累进税率统一修改为 21%，同时对海外利润汇回实施一次性 优惠，吸引在外避税的企业利润回流。拜登政府实行以重建基础设施、促进绿色转型 和维护多边合作为主要内容的可持续发展政策。2021-2022 年推出基建、芯片和通胀 削减法案等三大产业政策，未来十年支持约 2 万亿美元的支出.

从二战后美国产业政策的实践可以看到，美国产业政策总体上侧重于实施功能性产业政策， 选择性产业政策使用相对较少。美国政府通常不会以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源 配置（选择性产业政策），而是更多采用市场友好型的产业政策，以完善市场制度、补充 市场不足为特征（功能性产业政策）。例如在二战后至 1970 年代在“国家安全”的名义下实 施了大量以基础研究和应用技术为主要着力点的功能性、服务性产业政策；1980 年代后即 使面对日本、德国在制造业的挑战，美国政府产业政策的重点仍然是推进创新要素的市场 化改革；2008 年金融危机后，虽然奥巴马和特朗普政府加强了对制造业中战略性产业的支 持，例如加大基础设施投资、鼓励创新、强化人才和教育投入等普惠性的产业政策仍然是 美国产业政策中非常重要的一个方面。但是，需要指出的是，近年来美国政府的产业政策 中选择性产业政策进一步上升，例如，《芯片法案》为芯片厂商在美国设厂提供大额补贴， 《通胀削减法案》为新能源相关产业在美国投资设厂提供大量补贴。

3. 拜登政府推出的三大产业政策对美国产业政策传统有继承也有突破

2021-2022 年拜登政府先后推出总额近 2 万亿美元的三大产业政策，即《两党基础设施法 案》、《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》。其中，《两党基础设施法案》支出 1.2 万亿美元，《芯片与科学法案》支出总计约 2800 亿美元，《通胀削减法案》支出 3900 亿 美元（Brookings, 2023 的测算显示，最终支出规模或达到 8000 亿美元以上）。 拜登三大产业政策是奥巴马、特朗普政府时期产业政策的延续，试图通过产业政策一定程 度解决制造业外流和空心化问题，但也存在较大差异。奥巴马、特朗普政府产业政策的直 接补贴规模远低于拜登政府的三大产业政策，同时拜登政府政策的选择性色彩更浓厚，例 如《芯片与科学法案》对芯片行业提供 390 亿的直接补贴。美国大规模推动产业政策是美 国对过去四十年新自由主义政策反思的结果，美国希望通过产业政策来加强国内的制造业 实力，增强美国本身的竞争力，应对全球大国竞争的新环境。2023 年 10 月美国国家安全 顾问杰克·沙利文 (Jake Sullivan)称1，过去数十年的自由化所建立的经济依赖性使得美国出 现了令人担忧的脆弱性，美国未能对基础设施进行必要的投资，失去了关键制造业的领先 地位，社区被掏空，中产阶级受到打击。三大产业政策优先投资基础设施、清洁能源和电 动汽车、半导体和创新等——即所谓的“拜登经济学” 2；这些公共投资不是为了挑选赢家和 输家，也不是为了结束全球化，促进而不是取代私人投资。

2021 年 11 月通过的基础设施建设与就业法案，又称两党基础设施法案（IIJA 法案）主要 目的是为了加强美国基础设施的建设。IIJA 法案授权 1.2 万亿美元用于基建相关支出，包 括地面交通网络以及水运、航运等传统基础设施（重建道路和桥梁、扩建铁路、升级港口 和机场等）以及加强现代基础设施的建设（实现电力部门现代化、加强宽带投资、修建电 动桩等）。其中，5500 亿美元为新的拨款，用于新的投资项目，而剩余的 6500 亿美元则是 联邦政府计划支出的资金，用于已确定的基建项目。新增 5455 亿美元拨款主要涵盖以下拨 款项目：道路和桥梁改造和修复（1100 亿美元，约占 IIJA 法案的 20%）、加强电力和电网 设施的可靠性（730 亿美元，占 13%）、客运和货运铁路的升级（660 亿美元，占 12%）、 增加各地的宽带基建部署（650 亿美元，占 12%）、加强水务设施的建设（550 亿美元，占 10%）。根据 CBO 测算，IIJA 支出项在 2026 年达到峰值，主要支出集中在 2027 年以前，2027 年以前总支出占总计划支出超 70%，考虑收入项后十年间净赤字变化为 2560 亿美元。根据白宫的汇总，截至 2023 年 7 月 7 日，已有拨款中 55%为公式拨 款（即申请人无需通过竞争获得拨款，而是根据国会设定的公式来分配款项，主要为国家 分配给州或地方的资金）的形式，其余则为竞争性拨款（即申请人需要通过竞争的形式， 并且经过审查才能获得资金）。

2022 年 8 月通过的芯片与科学法案（CHIPs 法案），对半导体前沿技术、生产制造和产业 链布局等进行了全面部署。该法案的主要目的是提高美国半导体行业竞争力和创新能力， 保护美国国家安全。法案总计支出约 2800 亿美元，占 2022 年 GDP 的 1.1%。具体来看， CHIPS 法案包括芯片条款，以及研发、竞争和创新法案两个主要部分。其中，芯片条款拨 款 782 亿美元，其中 390 亿美元为对境内半导体投资直接补贴，240 亿美元为先进制造业 税收抵免，剩余部分用于对国内研发、人才培养和国际供应链提供资金支持。同时，为了 美国政府还设置了国家安全护栏，以确保接受美国芯片补贴的企业不会在“受关注”或“令人 担忧”的国家投资半导体制造。芯片法案突破了美国过去的产业政策，加大了对制造环节的 补贴，但是并不是以培育行业龙头企业为出发点，而是要求申请补贴的企业与上下游加强 协作，形成区域集聚。研发、竞争和创新法案拨款 2000 亿美元，用于 STEM（科学、科技、 工程以及数学）、R&D，加速人工智能、量子计算、先进制造和材料科学等关键技术在美 国本土的研发。可以看到，芯片法案不仅为制造业企业提供补贴，还投入大量资金支持国 家半导体技术中性、半导体制造业研究所等公共研发机构，并支持教育系统更新科研设施 和人才培养体系，既重视当下的制造和生产能力，也前沿创新和供应链建设，以取得长期 的产业竞争优势。

2022 年 8 月通过的通胀削减法案（IRA 法案）主要目的是遏制气候变化、提高美国在清洁 能源产业中的地位，能源与气候支出规模预计为 3900 亿，实际支出规模或显著更高。IRA 被称为美国历史上最重要的气候变化相关立法3，能源与气候支出规模预计为 3900 亿美元。 根据 CBO 的测算，IRA 的支出中三分之二（2710 亿美元）是针对清洁能源生产和投资、 电动车购买等的税收抵扣，另外三分之一（1210 亿美元）是林业和农业、能源贷款等直接 支出项目。从支出的进度来看，2024-2031 年的年度支出规模相对 2023 年明 显回升，从 250 亿美元左右回升至 500 亿美元左右。为了降低 IRA 支出对美国财政的影响， IRA 法案中还包含了提高收入的措施：1）对年收入超过 10 亿美元的公司报告的利润征收 15%的最低税，2）对股票回购征收 1%的税，2）赋予 Medicare（针对 65 岁以上美国人 的公共健康保险）对一些高成本药品进行价格谈判的权力，这些措施合计提高收入 7380 亿 美元。考虑到支出和收入后，IRA 法案累计降低政府赤字 2380 亿美元。由于 大部分税收抵扣没有设定上限，实际支出规模取决于居民和企业对于 IRA 的响应，实际支 出规模或超过此前预期。自 IRA 公布以来，企业和居民对于 IRA 的响应要超过此前预期， 主要机构纷纷上调了对于 IRA 最终成本的测算。例如 Brookings（2023）测算，中性情形 下 IRA 未来 10 年仅税收抵扣的规模就将达到 7800 亿美元，是 CBO 预测的 2.9 倍，加上 直接支出项目，IRA 总支出将达到 9000 亿美元。

二、 产业政策短期产生显著提振

整体来看，三大产业政策拉动美国公共部门投资的总规模达到 3024 亿美元，相当于 2022 年 GDP 的 1.2%。《两党基础设施法》通过拨款为各州新建和维护交通基础设施提供支持 ，相关公共投资显著增加，例如道路、桥梁、公共交通等相关投资规模达到 1769 亿美元，供水相关基建投资规模为 229 亿美元。此外，《通胀削减法案》也为清洁能源以 及应对气候变化相关公共投资提供支持，规模分别为 227 亿和 182 亿美元。

此外，三大产业政策吸引了大量私人投资，企业已经宣布的半导体和清洁能源等领域的投 资规模达到 5000 亿美元左右，相当于 2022 年 GDP 的 2%。2021 年以来美国以及其他国 家企业宣布在美国增加大量投资项目，投资总额达 5030 亿美元4，其中半导体 和电子投资为 2310 亿美元、电动车和电池投资为 1330 亿美元、清洁能源投资为 1030 亿 美元。制造业建筑相关支出也佐证了产业政策的效果。2021 年 1 月以来，随着 《两党基础设施法》、《CHIPS 和科学法案》以及《通胀削减法案》的通过，制造业建筑 投资支出累计增加 101%，这一增长大部分是由电子制造业建设支出所推动。 电子相关制造业支出在 2023 年 8 月名义总支出达到 1104 亿美元（年化），占所有建筑业 支出的 56%，为 2020 年的 11 倍。

产业政策对 2022-2023 年美国增长和就业产生了明显提振。尽管制造业建筑投资在 GDP 中占比较小，2023 年三季度仅为 0.6%，但 2023 年前三季度季比折年增速高达 190%、86% 和 19%，对前三季度 GDP 季比折年增速的贡献分别达到 0.5、0.3 和 0.1 个百分点，平均 为 0.3 个百分点，位于二战以来的较高水平。此外，部分是为了处理产业政策 相关的支出，美国政府雇员整体增加，2023 年前 9 个月政府新增非农就业平均为 5.9 万人/ 月，在新增非农就业中的占比为 23%，2019 年这一比率仅为 8%。往前看，产 业政策相关投资仍可能维持较高水平，但环比高增长趋势难以持续，预计对增长的提振边 际放缓，甚至可能下降。根据后文的分析，我们预计新能源和基建相关项目未来有望逐步 落地，从而将投资维持较高水平，但芯片项目大多在 2021-2022 年宣布，投资周期为 2 年 左右，在没有新增项目的情况下，我们预计产业政策相关投资环比高增长或难 以持续，对增长的提振未来可能边际放缓，甚至不排除下降的可能性。事实上，2023 年前 三季度制造业建筑投资环比增速已经在逐步回落。

1. 基建法案资助的项目中一半左右实际获得资助，但大多数项目尚未实际 开工

《基础设施建设法案》的进展相对较慢，主要系基建相关项目流程较长，接近一半的项目 仍未实际获得融资，大多数项目并未实际开工。基础设施项目需经历的四个流程，包括预 算、政府机构设计总体方案、为项目提供资金、建设及完工等。2023 年 9 月， 白宫表示，IIJA 的实施已为近 7000 个项目提供了超过 3000 亿美元的已宣布融资5 （Announce），但其承认大多数项目仍处于宣布提供资金（Announce）及已获得资金（Award） 阶段，并未实质性开工6。截至 2023 年 8 月 7 日，白宫统计的累计规模约 1210 亿的 IIJA 项 目样本显示，宣布但未实际获得资金（Announce）的项目金额占比接近一半，实际开工的 项目可能更少，项目流程较长是 IIJA 法案进展缓慢的一个重要原因。众议院在回 顾 IIJA 实施进展时表示获得联邦的资金资助通常是一个长达多年基建项目的第一步，并以 密苏里州的切斯特桥项目为示例。

从 2022 年密苏里州宣布（Announce）为切斯特桥提供资 金开始，2023 年 3 月承包商才被选定并授予合同（Award），9 月才开始实际建造并拟于 2026 年 12 月完工，施工过程超过三年。虽然多数基建项目进展缓慢，但我们 认为 IIJA 法案仍将明显提高联邦在基础设施方面的支出，而且部分基建也已初步看到效果， 预计 2024-2025 年基建项目的结果会进一步显现。Brookings 预计，IIJA 法案实施后，联邦 基础设施支出将从 GDP 的 0.8%提升至约 1.3%，高于 1950-2021 年的 1.1%的均值。CBO 指 出7，项目在获得拨款之后，仍需要一定时间才会反映至支出上，并且不同类型的基础设施 的滞后性存在区别。例如，对高速公路项目拨款后，前两年内会支出 60%，而港口项目拨 款后，前两年仅支出约 6%，而在第五年才会支出 60%，可能反映高速公路类基建的相关评 估流程和建设工作耗时较短。IIJA 法案后，美国供水设施（IIJA 后增长 33%，下同）和高 速公路（增长 27%）的建筑开支增长显著高于公共设施建筑开支（增长 22%）的平均增长 或佐证了这一点。预计 2024 年随着拨款进一步到位，更多项目的建设和开支可能加速。

2. 《芯片法案》刺激半导体相关投资

《芯片法案》提供的补贴刺激了全球各国半导体厂商在美国投资，截至 2023 年 9 月半导体 厂商宣布的相关投资总规模超过 2100 亿美元，相当于 2022 年 GDP 的 0.8%。《芯片法案》 通过对企业的直接补助以及税收优惠来刺激芯片厂商到美国投资设厂，其中直接补助的规 模达到 390 亿美元，税收优惠的规模约为 240 亿美元。而根据 SIA（2020），美国半导体 厂商生产成本比海外其他国家高 25-50%左右，其中一半左右是因为海外各国对半导体补贴 超过美国。《芯片法案》的补助将使美国的半导体制造业成本缩小至与韩国、台湾和新加 坡相差 5%-10%，这一成本差距已经足以使半导体公司在美国建厂变得有吸引力。原因是 美国在与现有生态系统协同方面、熟练人才库和知识产权保护等决定半导体厂商选址的其 他方面具有明显的优势，所以美国吸引半导体公司投资建厂不需要完全的成本平价。

根据 SIA 的统计8，《芯片法案》通过前后，美国 22 个州宣布了 60 多个新的半导体项目，这些项目包括新建（23 座）、扩建（9 座）已有芯片工厂以及芯片制造所用的材料 和设备，累计投资规模超过 2100 亿美元，相当于 2022 年 GDP 的 0.8 个百分 点，预计提振就业约 4.4 万个。从已经公布的项目来看，投资最大的项目包括台积电 400 亿美元、德州仪器为 300 亿美元、英特尔 200 亿美元，大部分项目已经开工，2024-2025 年较多投产。

3. 《通胀削减法案》提振了美国新能源相关产业

《通胀削减法案》是美国历史上规模最大的气候支出计划，为清洁能源相关产业提供了慷 慨的补助，在法案通过前后导致美国出现绿色投资热潮。由于 IRA 为企业提供十年确定性 的慷慨税收抵扣，与以往政策相比具有较强确定性，大量清洁能源相关的企业投资涌向美 国。截至 2023 年 7 月 22 日，IRA 生效一年后，美国（已经宣布）新增相关投 资规模约 3000 亿美元左右9，约相当于 GDP 的 1.2%。由于 IRA 对在美国生产电池提供最 多 45 美元/千瓦时的税收抵扣，相当于降低电池成本约三分之一10，推动了大量电池厂商到 美国投资设厂。截至 2023 年 7 月，已经宣布的电池相关投资达到 91 个，规模达到 777 亿 美元。

此外，IRA 法案还对包括半导体在内的清洁能源相关的投资提供税收抵扣，截至 2023 年 7 月，已经宣布的半导体和和清洁能源技术项目为 25 个，总投资规模为 1334 亿美元。 同时，电动车、电网传输、太阳能、风能相关投资在 1000 亿美元左右。由于 投资税收抵扣以及对消费者电动车的税收抵扣需要一定比例在美国生产，除美国企业外， 韩国、日本、加拿大等企业也纷纷在美国设厂从而获得 IRA 的补贴。需要指出 的是，上述项目仅部分进入动工阶段，根据韦尔斯利学院对电动车产业链相关项目的统计11， 很多项目目前仍在试点和准备过程中，由于电动车产业链项目投产时间在 2-3 年左右，因 此未来三年（2024-2026 年）约 69%的项目将投产，上述项目对实际 经济活动的影响预计在未来一段时间才会新一步显现。

私人部门对 IRA 的响应超过预期，最终支出规模或显著超过此前预期。由于 IRA 的支出中 三分之二为税收抵扣，大部分项目没有设定支出上限，因此其实际财政成本取决于私人企 业和居民对 IRA 的响应，企业投资规模越大，居民购买电动车的数量越多，实际财政成本 越大。此外，发电相关的税收抵免不会在 10 年后自动到期，而是在达到一定的减排阈值后 才会到期，这也会导致实际支出规模将超过此前预期。从上面的例子可以看到，企业对 IRA 法案做出了积极响应，IRA 通过一年后美国出现了绿色投资热潮。

从居民来看，IRA 对居民 购买电动车新车（或二手车）提供最多 7500 美元（或 4000 美元）的税收抵扣， 2023 年 9 月美国电动车新车（二手车）平均价格12约为 5.3 万美元（4.1 万美元），税收抵 扣相当于降价 14%（9%），这显著刺激美国电动车的销售。CBO/JCT 预测 IRA 的总支出为 4000 亿左右，但 Brookings（2023）的预测是 9000 亿美元左右（相当于 GDP 的 3.5%，每年相当于 0.35%），其他的估计也认为规模是原始估计的 3 倍左右13。 Brookings（2023）与 CBO/JCT 预测的最大差别是14：前者预计电动车的抵扣以及碳捕捉 和封存的抵扣规模将达到 4000 亿美元和 1000 亿美元，远高于后者预计的 140 亿美元和 30 亿美元。

三、 产业政策的长期影响？

历史上美国产业政策的效果喜忧参半，具体取决于政策设计和产业情况，支持研发的产业 政策成功概率更大。根据 Hufbauer 和 Jung(2021)，美国产业政策可以分为贸易政策、对 特定公司的补贴以及对 R&D 补贴这三类。1970-2020 年以来的产业政策实践中，对研发补 贴的成功概率更高。具体来说，贸易政策方面，只有汽车行业取得成功：上世 纪 80 年代的自愿限制协议加速了日本汽车生产商迁移到美国，并带来了卓越的设计和更好 的生产方法；而保护钢铁、纺织品和服装等行业的贸易措施并没有创造出能够应对外国竞 争的美国产业。对特定公司的补贴方面，该类政策在推动科技进步方面难以成功：联邦政 府对 Solyndra 公司和 Crescent Dunes 公司等能源公司提供支持以推进前沿技术，但从产 品竞争力、创造就业，或技术成果来判定，对这两家公司的支持都没有成功。对 R&D 补贴 方面，则成效显著：例如美国国防部高级研究计划局（DARPA）以相对适中的成本，不仅 维持了美国军事技术处于世界前沿，还催生了对数字和其他领域的美国高科技公司产生溢 出效应。

当前产业政策与美国历史上产业政策实践有明显偏离：规模更大，且更加偏向选择性产业 政策以及对企业的直接补贴。美国历史上产业政策规模显著小于其他国家，且以研发支出 为主（图表 40-图表 41）。例如，根据 CSIS（2022）的测算，2019 年美国产业政策支出 占 GDP 的 0.39%。而韩国则达到 0.67%。当前的三大产业政策虽然也有对研发的支持，但 更加偏向选择性产业政策以及对企业的直接补贴。虽然新自由主义通常反对政府进行产业 政策，认为产业政策大多以失败告终，但是今年来的学术文献发现，产业政策在特定条件 下也有较多成功经验。

往前看，我们认为三大产业政策支出高点尚未达到，对财政的影响最大时点或为 2026 年， 但芯片法案和通胀削减法案对经济的提振更加前置，而基建法案对实体经济的提振可能更 加后置。根据 CBO 的预测，三大产业政策对财政支出影响最大的时点出现在 2026 年，规 模接近 1000 亿美元，主要是来自基建法案的影响，此后由于通胀削减法案对 收入的提振，赤字规模逐步下降。从对实际经济的影响来看，三大产业政策的 影响或有一定的前置，特别是芯片法案和通胀削减法案，即企业预期未来有望申请到补贴， 所以将投资前置。2022-2023 年绿色能源和芯片相关投资大幅增长，但实际的税收抵扣和 补助仍处于申请环节。

例如，商务部芯片办公室 2023 年 2 月才发布针对晶圆制造和封装、 测试设备的补贴细则，商务部 2023 年 6 月才开始接受企业补贴的完整申请文件，后续还需 要经过尽职调查，最终的补贴金额才会根据项目进展分批发放。但是基建法案对实体经济 的提振可能更加后置：基建法案所支持的基建项目从联邦政府提供资金到地方政府招投标， 并最终形成基建项目需要一定的时间（详见后文）。因此，我们预计三大产业政策对基建、 绿色和芯片投资的拉动未来仍有望继续，但是投资增速或出现放缓。具体到拜登的三大产 业政策，我们整体认为，《基建法案》能够提振美国基建投资、改善美国基建投资，而《芯 片法案》减少了美国与其他国家在补贴上的差距，避免美国芯片生产能力进一步下滑，《通 胀削减法案》显著提振美国新能源相关产业投资。

IRA 将使得这一比例提升 12 个百分点至 44%，接近拜登所设定的 50%目标。 美国能源部的预测相对更为保守22，但也预计 IRA 将是电动车销售占比有望提升 3 个百分 点左右至 12%。从碳减排来看，虽然不同机构测算的幅度存在差异，但预计 IRA 将加快美 国碳减排进程，咨询公司荣鼎集团、Brookings 以及联邦政府的预测显示，IRA 有望使得 2030 年美国碳排放额外下降 6-10 个百分点。最后，IRA 通过促进产业供给降低全球 新能源相关成本，提振全球相关投资。IRA 预计每年推动美国太阳能和风能发电量达到数百 吉瓦，更大程度降低成本，加速全球部署；IRA 还推动对下一代清洁能源技术的投资，降低 成本。例如，赫瑞特大学研究预计，碳清除项目预计未来十年成本将下降 50%。

三大产业政策或在一定程度上提振相关行业投资和就业，但对美国宏观经济的中长期影响 或有限。三大产业政策利好新能源、芯片相关行业的投资和就业。根据 SIA（2021），PERI （2022）和 CEA（2022）的测算，三大产业政策未来 10 年平均每年将创造就业 17.8 万，相当于 2022 年新增非农就业的 3%，2015-2019 年平均新增非农就业的 7%。虽然 产业政策对于相关行业投资产生明显提振，由于上述行业在宏观经济中占比较低，对宏观 经济整体的影响或有限。根据 Brookings（2023）的测算，电力生产、传输等行业投资在 GDP 占比不到 1%，预计未来 10 年平均每年新增投资 280 亿美元（2022 年价格），相当于 2022 年 GDP 的 0.01%。此外，一些定量模型发现，即使是最优的产业政策，其带来的收益也很 小，且不太可能带来重大变革（Bartelme et al., 2021）。

美国三大产业政策利好基建、新能源以及芯片相关设备和原材料进口。基建法案要求接受 补贴的项目需要满足“购买美国货”规则，而通胀削减法案则只对美国制造商品提供补贴， 例如在美国制造的低碳发电设备能够享受更大的补贴，在美国制造的电动车才能申请税收 抵免，且对美国制造的认定随着时间推移更加严格。从企业的反应来看，为了利用美国产 业政策的补贴，较多企业选择将最终生产转移到美国。因此，我们认为三大产业政策主要 是利好基建、新能源以及芯片相关设备和原材料进口，不利于相关行业的最终产品。

中长期看，三大产业政策或压低能源以及半导体价格，但对整体通胀的影响或有限。三大 产业政策短期拉动投资，提振总需求，但由于平均每年支出在 GDP 中的占仅 0.2%，对通胀 推升幅度或较为有限，并且通胀削减法案中包含了降低药品价格的条款，部分对冲了需求 对通胀的推动作用。

中长期看，三大产业政策或压低能源以及半导体价格，但对通胀整体 的影响或有限。一方面，对可再生能源的投资会降低能源价格，对通胀产生温和拖累。根 据美国能源部（2023）23的分析，基准情形下，2030 年电价累计下跌 8-9%，平均看对美国 CPI 的年均拖累24为 0.2pp。而宾夕法尼亚大学预算模型显示25，通胀削减法案对未来十年通 胀的影响可以忽略不计。另一方面，美国及全球其他国家对半导体的大规模投资可能会显 著增加未来半导体行业供给，可能出现产能过剩风险，带来半导体价格的明显回落。从时 点来看，芯片投资主要集中在 2021-2022 年，建成投产需要至少两年时间，即 2024-2025 年美国新增的芯片产能会陆续投产，届时美国芯片供给压力或上升，特别是芯片法案也提 供一定支持的 28-90 纳米成熟制程。

此外，三大产业政策难以完全扭转制造业占比下滑的趋势。2008 年后美国实施了更加积极 的产业政策，减缓了美国去工业化的速度。2008 年后美国制造业就业绝对数量开始回升， 且制造业占比下降的趋势得到遏制，1950-2009 年美国制造业在总就业中的占比平均每年下 降 0.4 个百分点，2010 年后放缓至 0.04 个百分点/年。与之相对应的，美国对外 直接投资占 GDP 之比也高位回落，2022 年回到 2000 年初水平。当前的产业政 策或能取得类似的效果，避免制造业更大幅度的下降，但长期看，美国制造业占比或难以 明显回升。一方面，随着居民收入提高，其消费篮子中服务占比会进一步上升，例如健康、 金融、法律等支出，这意味着对于商品（即制造业）的需求会下降。例如，2023 年 9 月劳 工部29预计，2022-2032 年美国制造业就业将下降约 11.3 万，而医疗保健、专业服务等行业 新增 209、142 万个就业岗位。另一方面，技术进步意味着在商品需求不变的情 况下，所需要的就业岗位更少。例如自动化和机器人的使用会降低制造业就业需求。 Acemoglu 和 Restrepo（2017）发现，美国安装机器人越多的地方，制造业工作岗位下降越 多。

 

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