2023年城中村改造专题报告：万亿大市场，重点关注三大方向

1、本轮城中村改造：聚焦超大特大城市、助力城市品质提升，非 “棚改 2.0”

7 月 21 日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推 进城中村改造的指导意见》。本轮城中村改造坚持人民政府负主体责任， 多渠道筹措整改资金，鼓励和支持民间资本参与，坚持“留改拆”并举 方式进行改造，是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的主要举 措。 Q1：本轮城中村改造范围有多大？ A1：本轮城中村改造主要面向 21 个“超大特大城市。其中超大城市 7 个（上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津）、特大城市 14 个 （武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、 哈尔滨、郑州、昆明、大连）。

Q2：城中村改造是“棚改 2.0”吗？ A2：城中村改造属于城市更新，与“棚改 2.0”有多方面差异。城中村 是指在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍实 行村民自治和农村集体所有制的村庄。在超大特大城市中实施城中村改 造是城市更新的重点、难点，将按照中央的有关部署，采取拆除新建、 整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。 从中央及部分地方文件来看，城中村与棚改均属于城市更新的范畴，但 改造对象、改造范围、改造模式、参与主体、资金来源等方面存在差异： 1）改造对象：城中村改造主要是对大型城市城中村的自建房、宅基地 等集体性质土地的更新改造；棚改针对城镇中集中成片危旧住房、破房 烂院，土地多为国有建设用地。 2）改造范围：城中村改造集中于超大特大城市，基本面相对较好的一 二线城市，棚改面向全国，覆盖大量三四线城市。 3）改造模式：城中村改造严格限制大拆大建，采取拆除新建、整治提 升、拆整结合等不同方式分类改造；棚改主要采取拆除重建的模式。 4）参与主体：城中村改造多以政府引导、市场主导，企业实施，偏市 场化；棚户区的改造是以政府为主导，国企实施，偏政策化。 5）资金来源：国常会明确鼓励和支持民间资本参与城中村改造，多渠 道筹措改造资金；棚改资金来源重点为政策性金融支持，主要体现为 PSL （抵押补充贷款）和专项债。

Q3：本轮城中村有哪些变化？

A3：限制“大拆大建”，聚焦城市品质提升

限制“大拆大建”，重点改善基建设施。采取拆除新建、整治提升、 拆整结合等不同方式分类改造。实行改造资金和规划指标全市统筹、 土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡。着力于提高城市品质，改善基础设施惠及居民。本轮城中村改造将 重点改善公共基础设施，改善城市品质和居民居住环境。我们认为 本轮城中村改造拆建比例较棚改有所下降，改造模式有望创新多元 化。改造后，城市低收入群体生活环境将显著改善，有利城市长远 健康发展。

2、必要性：扩大内需、改善民生，助力大城市提质扩容

城中村改造是盘活存量资源、改善民生、扩大内需、解决住房短缺问题 的重要抓手。近期国常会及中央政治局会议等多次提出超大特大城市实 施城中村改造，本轮城中村改造侧重于优化住房供给结构，推动构建大 型城市租赁住房体系，重点提出与保障性住房建设相结合，努力发展各 种新业态，实现可持续运营。近年来，上海、广州、深圳等城市健全工 作机制，推动城中村改造工作取得成效。

2.1 解决大城市住房短缺问题，提升城市品质

从人口净流入、人均住房面积、商品房销售情况看，多个大城市存扩容 需求。人口净流入看，21 个超大特大城市中，12 个城市 2018-2021 年 城区人口增速 CAGR 高于全国均值，其中深圳、杭州、济南、长沙人口 净流入 CAGR 超 10%；人均住房面积看，21 个超大特大城市中，5 个 城市人均住房面积低于全国均值，其中深圳、东莞、广州最低，分别为 21.50、27.80、30.15 平方米/人；商品房销售情况看，21 个重点大城市 中，9 个城市 2018-2021 年住宅销售面积 CAGR 高于均值，其中北京、 杭州、上海、南京、济南销售面积 CAGR 超 10%。大城市住房存短缺 情况，需要通过城中村改造扩容。

改善居住环境，提升城市品质。以广佛国际商贸城中心区项目为例，改 造前，中心区内共有厂企 639 个，占地面积 1462 亩，厂房建筑面积 约 100 万平方米。存在严重污染环境、城市服务功能欠缺、单位用地 产出效益低下等问题。改造后，经济效益看，实行镇政府统一租赁开发， 土地整体开发价值提高，各村土地租金收入保持原有水平并持续增长； 社会效益看，改造后的中心区发展酒店服务、商务办公服务、金融保险 以及其他中介服务等的商务配套行业。

2.2 稳增长重要抓手，预计每年拉动 6638 亿元建安投资

重点城市城中村改造空间广阔，预计每年建安费用达 6638 亿元，建筑 企业有望长期受益。 对于各城市，我们假设： 1）城区建筑面积=城中村人口×城中村人均住房面积 2）假设各城市中，城中村平均每户人口数与城市其他区域相同，根据 该假设，城中村人口=城区人口×城中村住户占比。 3）假设城中村住户仅包含自建房住户和城中村租户，且城区内所有自建 房均位于城中村。即城中村住户占比=自建户占比+城中村租户占比 4）城中村通常具有人口密度大、人均居住面积小的特点。我们参考各省 市人口普查数据，假设人均居住面积小于 20 平方米的租户均居住在城 中村（重点城市人均居住面积为 36.81 平方米）。 根据假设，测算得出全国城中村人口占比 48.6%，重点城市城中村户数 占比 28.0%，其中深圳、东莞占比超 40%；测算得出全国城中村建筑面 积57.5亿平方米，重点城市城中村建筑面积9.2亿平方米，占全国16%。

根据广州市 2022 年度参考造价，总高度为 80-100 米的住宅地上土建、 地上装饰、安装总造价合计 3378 元，考虑到地下部分造价、公共设施 配套和未来成本上涨，我们认为全国城中村改造单位平均建安成本为 3200-4000 元。

2021 年 8 月 30 日，住建部正式发布《关于在实施城市更新行动中防止 大拆大建问题的通知》，提出原则上城市更新单元（片区）或项目内拆 建比不应大于 2。根据《城中村改造模式与策略研究》，通常城中村改 造拆建比为 1.5-2.0 倍时，才可实现改造成本资金平衡。 我们按照拆建比（改造后容积率/原容积率）范围 1.5-2.5、单位建安成 本范围 3200-4000 元/平方米进行敏感性分析，得到重点城市城中村（21 个超大特大城市+苏州、合肥）改造建安成本可达 4.4-9.2 万亿元。中性 情形下（容积率变化系数为 2、单位建安成本为 3600 元/平方米），城 中村改造建安成本为 6.6 万亿元，既往项目看，城中村改造周期约 7-13 年，按 10 年计算，每年建安成本约 6638 亿元。

城中村改造为各城市带来建安成本弹性较强。根据国家统计局，2022 年，全国房地产开发投资完成额达 13.29 万亿元，其中工程建设、安装 工程投资额分别为 7.93、0.46 万亿元，计算得出建安成本合计占房地产 开发投资额 63%。假设各省市建安成本占房地产开发投资额比例相同， 计算得到重点城市城中村改造贡献建安成本弹性达 18.6%，其中哈尔滨、 东莞、广州、深圳弹性超 40%。

3、可行性：模式多元、因城施策，资金筹措保障强

3.1 城中村改造模式多元，一城一策助力高效实施

城中村改造可根据项目主导方分为政府主导模式、市场主导模式、村集 体主导模式和多元协作模式。其中，北京、西安等地的城中村更新改造 多采用政府主导模式；珠海是采取市场化主导模式推进城中村更新改造 的典型；安臵方式看，主要采用货币化安臵、房票（房屋）安臵和实物 安臵。其中，北京以房屋安臵为主；上海、济南采用货币化和实物安臵 方式；合肥大力推行货币化和房票安臵。

3.2 筹措资金渠道多样化，鼓励民间资本参与

政府主导模式下，城中村改造资金通常来源于财政直接拨款、地方专项 债和金融机构融资；市场运作模式下，资金通常来源于主体自筹和社会 资本。9 月 27 日，中国人民银行货币政策委员会 2023 年第三季度例会 提出，加大对“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造、保障性住 房建设等金融支持力度。

我们认为城中村改造主要包括财政拨款、地方专项债、金融机构融资、 改造主体自筹、社会资本 5 种： 1）财政直接拨款：8 月 1 日，中国人民银行、外汇管理局 2023 年下半 年工作会议提出将城中村改造纳入金融支持范围，加大对城中村改造支 持力度。对于城中村改造这类公益性较强的民生项目，财政拨款为最重 要的资金来源，政府通常采取财政补贴、专项资金投入等方式，直接助 力城中村改造。 2）地方专项债：根据 21 世纪经济网 9 月 12 日报道，符合条件的城中 村改造项目将可纳入专项债支持范围，同时将纳入保障性安居工程领域， 2024 年或发行首批城中村改造专项债。回顾看，棚改期间，地方专项债 规模维持 4000 亿上下，其中 2019 年达到峰值 7032 亿元，占当年地方 专项债发行总规模 32.7%。

3）金融机构融资：根据 21 世纪经济网 9 月 18 日报道，在城中村改造 支持资金方面，银行或将设立城中村改造专项借款提供资金支持，我们 推断可能通过银行对外发债或抵押补充贷款（PSL）筹措。PSL 为央行 为棚改创设的结构性货币工具，即央行将资金借给三家政策性银行，并 引导其向向特定领域提供贷款。回顾看，棚改助推全国 PSL（抵押补充 贷款）存量持续上升，由 2016 年 2.05 万亿元上升至 2019 年 3.54 万亿 元，CAGR+19.9%。 4）改造主体自筹：地方城投平台可作为资金来源。21 个超大特大城市 均属于地方城投融资能力较强区域，可以充分将专项债投放和城投融资 结合，并通过商业银行支持城投平台项目建设。 5）社会资本：7 月 21 日，国务院常务会强调鼓励和支持民间资本参与 城中村改造。为吸引资金进入，一方面要由国企主导，解决公共服务设 施短板，创造市场积极性，鼓励多方投资主体以经营性收入弥补和覆盖 改造成本；另一方面要在用地出让方式、审批流程优化、空间功能调整 和转换等方面做出规划和政策创新。

3.3 重点城市改造案例：熟路轻辙，见微知著

上海、深圳、广州作为三大城中村推进城市，改造模式存差异。广州市 政府强调“政府主导，市场参与”，深圳市政府强调“政府引导、市场 化运作”，上海市政府强调“政府引导、共建共享”。我们认为，从政 策描述看，广州偏向政府主导，深圳偏向市场主导，上海则偏向政府与 市场共同主导、双向并举；从实施特点看，上海规划由中心城区逐步向 外推进城中村改造，广州成立安居集团；试点统筹做地，增强政府统筹 力度；深圳分类划分改造内容并分别施策，提倡“微改造”、“混合改 造”。

3.3.1 上海：分段规划目标明确，加快推进“两旧一村”改造工作

分段规划目标明确，稳步推进城中村改造工作。根据上海市房管局，2023 年，上海计划启动“城中村”改造项目 10 个；到 2025 年底，中心城区 周边“城中村”项目全面启动；到 2027 年底，中心城区周边“城中村” 改造项目全面完成，五个新城等重点区域“城中村”改造规模化推进； 到 2032 年底，“城中村”改造项目全面完成。

案例 1：青浦区凤溪城中村改造项目

项目基本情况：上海青浦区凤溪城中村改造项目占地面积约 1273 亩 （84.9 万平方米），共涉及 2316 户，其中居住类房屋 2177 户，项目 计划总投资额约 336 亿元，是上海至今规模最大的城中村改造项目。 项目参与方：凤溪城中村改造项目由青浦区政府主导；中交城投作为一 级开发商，与中国银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、 浦发银行和中国农业发展银行 6 家银行组成银团，共同推进凤溪城中村 改造项目，进行一级土地整理工作。 资金来源：1）政府财政支持：2021 年 6 月，上海成立 800 亿元城市更 新基金，投资改造项目，此外，青浦区政府承担此项目拆迁补偿资金；2） 商业银行贷款：2023 年 6 月，中交城投获银团 220 亿元授信，为项目 开展提供资金保障。

安臵方式：项目为当地居民建立动迁安臵基地，计划集中签约 1979 户， 截至 2023 年 7 月 12 日，实际签约 1894 户，计划签约率 95.7%，签约 完成率 87.4%。 建设重点：1） 依托城际铁路徐乐北路站，轨交上盖科创 TOD 街区综 合体，提升城市整体风貌；2）凤北工业园区转型升级，着力发展商业商 务服务贸易；3）建设“中央绿谷”、“凤溪十二桥”、“观音寺”等城市公共空 间和亮点项目。该项目采用拆除重建的建设方式，计划打造青东绿地、 三星商业街、艺术魅力片区、综合服务中心等八大场景。

案例 2：普陀区红旗村改造项目

项目基本情况：普陀红旗村项目改造规划占地面积 39.1 万平方米，建筑 面积 30 万平方米，涉及约 8500 户、4 万人口搬迁，项目投资额超 300 亿元。 项目参与方：红旗村项目由上海普陀区政府主导，中海联合体（中海地 产、上海中环投资开发有限公司、上海新长征有限公司联合成立）作为 实施主体，完成土地一级开发，并进行租赁房、保障房、广场、公共设 施、社区配套设施等建设，并引入企业总部、研发中心、科技创新、现 代商贸等产业资源。 资金来源：主要来源于商业银行贷款。2015 年 6 月，由普陀区财政局 组织，浦发银行、农商银行、上海银行、宁波银行等 4 家银行组建银团， 为红旗村改造项目提供 61 亿元，用于居民动迁、土地征收等前期改造；

安臵方式： 该项目为当地居民建立动迁安臵房，并采取拆除新建的建设 模式。 建设成果： 红旗村改造项目成功打造兼具商业、办公、文化、居住等多 种业态功能的城市综合体。

3.3.2 广州：加速推进城中村改造，开展“统筹做地”试点

截至 23M8，广州共 272 个城中村，村域面积 743 平方公里。改造方式 上，市政府坚持“政府主导、市场参与、分区分类”，稳步推进城中村改 造项目。2023 年 1-7 月，广州新批复文冲东、水西村等城中村改造项目 10 个，里仁洞村、新溪村等 12 个项目实现新开工。 广州市正在广州新中轴（海珠）片区、广州火车站片区、罗冲围片 区、环五山创新策源区四个市重点片区大力推动“统筹做地”的改造 新模式试点。四大重点片区的启动区占地面积 987 公顷，建筑面积 1469 万平方米。涉及城中村 11 个，占地 746 公顷，建筑面积 1385 万平方米。 广州已明确 7 家市级统筹做地主体，大力推进四大重点片区做地试 点，具体包括：广州火车站片区（广州城投集团、广州市建筑集团）； 城市新中轴（海珠）片区（越秀集团）；罗冲围片区（珠江实业集 团、机场建设投资集团）；环五山创新策源区（越秀集团、机场建 设投资集团）。我们认为，此举将规范土地一级开发，有效缩短项 目执行周期。

优化审批流程，稳步推进拆迁进程

2023 年 6 月 16 日，广州发布《优化城中村全面改造项目审批流程 的通知》，旨在解决城中村改造项目三大痛点。一是优化改造项目 审批流程，提出年度计划可动态增补、区政府可按程序审定实施方 案批后正向调整内容等多项升级措施。二是破解个别征拆难点，提 出推行“签一片、拆一片、供一片、批一片、建一片”模式，项目 每片签约占总人数 80%即可按实施计划启动房屋拆除及后续相关 工作。三是舒缓改造资金压力，满足一定条件的城中村改造项目可 参照上级相关规定试行金融机构或担保机构为其提供履约担保。 2023 年 9 月 1 日，广州市召开城中村改造工作推进会暨广州安居 集团成立大会，会上提出将加快制定《广州市城中村改造条例》， 力争年底前出台。同时，采取“指挥部+公司”土地征收整治机制 和“净地＋公开市场”土地出让形式，坚持以市场化为主导、多种 业态并举的开发运营方式，鼓励和支持民间资本参与，实现可持续 运营。

案例：文冲村改造

项目基本情况：文冲（石化路以西）城中村位于黄埔东路以北、石化路 以西、乌涌河以东、万科城市花园以南，改造项目总用地面积约 50.49 公顷，规划总建筑面积 201.15 万平方米，计划总投资约 150 亿元。

项目参与方：文冲（石化路以西）城中村改造项目由政府主导、文冲集 体经济组织自主改造，广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社（70%） 和广州万科企业有限公司（30%）共同持股的广州黄埔文冲城中村改造 投资有限公司负责实施。 资金来源：项目资金由改造主体自筹，全部融资区约 23.87 公顷用地协 议出让给项目改造主体，改造资金全部来源于融资地块协议出让所得。

安臵方式：文冲村改造项目主要采用房屋安臵的方式，房屋根据使用性 质按照“拆一补一”的原则补偿住宅面积或商业面积；

3.3.3 深圳：改造空间大，分类施策、多方合作

深圳城中村规模较大，可改造空间足。深圳市城中村用地总规模约 320 平方公里，约占深圳土地总面积的 16.7％。深圳共有以行政村为单位的 城中村 336 个，自然村 1044 个，城中村农民房或私人自建房超过 35 万栋，总建筑面积高达 1.2 亿平方米。 本轮深圳城中村改造强调分类施策，多方合作。政府将改造内容分为基 础类、完善类、提升类，对于三类改造强制性做出阶梯式部署。《深圳 市人民政府办公厅关于加快推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》提 出基础类要发挥财政资金主导作用，提升类则按照政府引导、市场化运 作模式。

案例：大冲村改造

项目基本情况：深圳市南山区大冲城中村改造项目地处深南大道沿线城 市景观带上，毗邻科技园。村内楼房密集、小巷狭窄、街道凌乱、居室 昏暗，与周边现代、整洁的城市风貌形成鲜明反差。项目占地 68.5 万 平方米，涉及近 1000 户原村民、300 多户非村民的动迁、约 7 万居 住人口的搬迁及 1500 多栋房屋（近 110 万平方米）的拆除，总投资 近 450 亿元。

项目参与方：采用“政府主导、市场化运作、村股份公司参与”的多方 协同工作机制。华润臵地（深圳）有限公司是项目的实施主体，负责出 资和开发建设；大冲实业股份公司为大冲村村委会旗下的村民集体经济 组织，负责协调村民利益和意愿；南山区政府为项目的监管方，负责提 供政策支持和审批服务。

安臵方式：该项目采用房屋安臵。通过原址先行建设回迁楼方式帮助大 冲居民回迁原址。其中回迁建筑面积（包括回迁住宅、回迁商业、回迁 写字楼、回迁酒店、回迁公寓等）共计 99.35 万平米。 建设成果：经过拆改重建，项目最终从落后脏乱的城中村演变为一个包 含住宅、办公、商业、产业园为一体的大型综合体。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）