公路客货表现及收费管理条例改革方向解读

四季度出现环比改善，明年有望企稳。

1.24 年以来客货表现分化，四季度出现环比改善

从全国范围来看： 观察整车物流指数和 PMI（仅考虑生产和新订单，按 45%、55%比重计算）指数 变化情况，两者基本呈现同向变动（整车物流指数更偏中观，受到春节影响更为 显著，波动更为剧烈），公路货车流量和宏观制造业景气度显著相关。具体来看： 由于 2022 年初受到“就地过年”号召影响，年初开工率较高，3 月起受到新冠疫情 影响，制造业景气度较低，因此 2023 年整车货运指数同比变化呈现前低后高趋 势。2024 年 1-11 月（截至 11 月 28 日，下同），整车货运流量指数平均值同比增 长 5.20%，其中 7-9 月整车物流指数出现同比下滑，但 10-11 月出现明显环比改 善。 从全国公路货运量、周转量来看，2024 年 1-10 月全国公路货运量为 343.66 亿吨， 同比+3.21%；公路货运周转量为 63145 亿吨公里，同比+3.19%。

具体来看高速公路表现，2024 年初至今部分货车由于企业盈利预期较弱等原因， 改走免费的国道。从上市公司角度来看，24 年以来出现客货分化：2024 年初至今 公路货运表现不及客运，且由于货车收费更高，货车比例的下降对公司业绩影响 显著，因此货车占比较高的公路上市公司表现整体不及客车占比高的公司，比如 山东高速/皖通高速 24Q1-Q3 归母净利润分别同比-2.65%/-9.60%，同期客运占比 较高的粤高速/宁沪高速 24Q1-Q3 归母净利润分别同比+0.01%/+2.05%。四季度以 来，货车客流随着宏观环比回暖，客货结构基本稳定，展望明年高速公路货运有 望稳健恢复、客运有望持续保持增长。

2.《收费公路管理条例》改革方向解读

“一法两条例”奠定公路行业法律基底，行业政策正在加速推进

“一法两条例”是指《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《农村公路 条例》。其中，现行《公路法》自 1998 年 1 月 1 日起施行，经历 5 次修正后在 2018 年推出《公路法修正案（草案）》，但目前暂未审议通过；现行《收费公路管理条例》自 2004 年 11 月 1 日起施行，在 2015 年、2018 年分别有修订稿及征求意见 稿，截至目前也未审议通过。 行业政策正在加速推进：2024 年 5 月 29 日，《交通运输部 2024 年立法工作计划》 印发实施，其中，公路行业的“一法两条例”被列为“年内完成部内工作或者公布的 立法项目”，代表着收费公路相关法律的修订进入关键后期阶段。

收费公路以高速公路为主，高速路产包括经营性公路和还贷性公路

收费公路占比低，以高速为主。2021 年末全国收费公路里程 18.76 万公里，占公 路总里程 528.07 万公里的 3.55%。其中，高速公路 16.12 万公里（占总收费里程 的 85.93%）。高速路产按资产性质可分为两大类，即政府还贷公路和经营性收费 公路。其中，政府收费公路是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷 款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路，经营性公路是指由国内外经济组 织投资建设或依法取得收费权的公路。

现行法律规定下，“统借统还”模式使得还贷路收费年限实际上得到了延长。经营 性公路有望进入“统借统还”范围。

未来高速改扩建将围绕“合理回报”原则，有望进一步打破收费期限上限

2015 年、2018 年《条例》新增规定改扩建工程可重新核定偿债或经营期限。2015 年、2018 年《条例》新增规定改扩建工程可重新核定偿债或经营期限。其中，2015 年版征求意见稿明确了还贷性公路“按照覆盖债务还本付息需求的原则”合理设置、 经营性公路收费期限“按照收回投资并有合理回报的原则确定”，2018 年版本进一 步取消还贷路 15/20 年上限的设置、针对经营性公路则提出可以超过 30 年的可 能。

养护期收费经历从“费改税”到“税改费”的三个阶段，养护期收费具有合理性 和必要性

养护期收费并非从“费改税”到“税改费”的倒退，而是顺应现状的制度完善。养护 收费制度始于 1987 年颁布的《中华人民共和国公路管理条例》，最早采用征收养 路费的形式。2008 年 12 月 18 日国务院发布《关于实施成品油价格和税费改革的 通知》，现行的成品油消费税筹集养护资金的模式正式启用，暂未设置养护期管理 收费制度。2015 年《收费公路管理条例》（修订征求意见稿）指出，养护期管理收 费期开始于政府收费公路完全偿还债务后，替换了当前通过成品油消费税筹集养 护资金的模式。2018 年《收费公路管理条例（修订草案）》保留了养护期收费相关 规定。

养护期收费的合理性: 养护期收费制度确保高速公路养护费用收取公平，促进交 通流量合理分布，支持“两个公路体系”发展战略，缓解财政负担。 养护期收费的必要性：由于近年来新能源汽车市占率的激增，同时伴随着中国公路规模的不断扩张，成品油消费税和车购税对公路整体支出覆盖力走弱。

对标海外，他国经验一定程度上验证了中国未来收费公路改革方向的合理性

海外收费公路发展历史悠久，他国经验一定程度上为中国未来收费公路改革方向 提供了参考：1）“收费”相对于“收税”是目前全球范围内更为普遍的政策选择，更 符合“用路者付费”的原则，进一步论证了养护期收费的合理性。2）海外国家基本 没有最长收费期限的法律限定，按照合理回报制定收费期限是共识。3）日本和美 国均将所有公路纳入统一体系进行管理，为全公路体系“统借统还”并持续收费的 可行性提供了参考。