粤港澳大湾区交通减排政策建议框架介绍

对大湾区交通减排的政策建议框架如主要包括四大方向：推进道路车辆零排放转型、 发展船用清洁燃料、大力发展可持续航空燃料和推进运输结构调整。

1.多种措施并举，持续推进道路车辆零排放转型

道路交通碳排放占大湾区交通碳排放总量的比例接近 70%，在基准情景下，大湾区道路交通碳排放将于 2025 年前后达到峰值，峰值年排放量约为 6800 万吨。若能持续推进零排放车辆应用，尤其是在商用车领域 的应用，道路交通碳排放有望于世纪中叶达到净零。

从减排措施来看，电动化转型对道路交通减排的贡献最大。随着电动汽车技术的发展，电动小汽车市场 规模不断扩大，在珠三角和香港地区，私家车正在加速电动化，新车渗透率屡创新高。与之相对的是，电动 商用车则面临市场规模小、经营成本压力大、补贴机制退出等问题，需要从新的角度研判和制定相关政策， 以激励商用车电动化发展。与此同时，建立健全大湾区补能基础设施网络也是持续推进车辆零排放转型的必 然需求。

1.1 创新绿色金融方式，纾解高额投资压力

现阶段以纯电动和氢燃料电池为主的零排放商用车购置成本仍远高于同级别燃油汽车，推广初期部分企 业还需自行配备充电和加氢设施，进一步加大了投资压力。中国内地实施的补贴机制在推动零排放车辆在私 家车、公交、环卫以及城配物流等领域的前期应用上发挥了决定性作用，但由于政府财政不断承压，补贴机 制已经退出，购置税减免政策对价格高昂的中重型商用车缺乏吸引力。香港和澳门作为高度开放和自由的市 场，使用政府财政为企业零排放转型买单的意愿及可行性低，亟需从新的角度研判和制定相关政策。 香港作为国际金融中心，在引领市场资金支持公私营机构投资到绿色交通方面可发挥积极作用。香港特 区政府推出了政府绿色债券计划（简称“绿债计划”），并于 2018 年由立法会授权将绿债计划下所募集的资金投 入工程储备基金，为包括绿色交通在内的多项具备环境效益的政府公务项目提供资金。为降低碳排放，香港 也在可持续发展挂钩贷款方面有所尝试，即将贷款条款（通常为贷款利率等财务条款）与借款人可持续性绩 效目标挂钩，推动借款方可持续发展经营。

基于自身特点，澳门可打造中国-葡语国家绿色金融交流示范平台，在推动本地零排放转型的同时，辐射 更广的地区，带动澳门乃至大湾区在国际绿色金融产业方面的发展。珠三角地区绿色产业发达，对流动资金 的需求量更大，建议充分评估在当地开展绿色金融业务的可行性。在大湾区层面，绿色金融合作机制存在诸 多障碍，首先需要建立和完善大湾区绿色金融发展的区域统筹协调机制，其次要建立大湾区绿色金融数据信 息共享机制，加强互联互通，同时因地制宜制定绿色金融发展的配套政策支持，将大湾区打造成立足中国， 走向世界的绿色金融区域中心。

1.2 试点跨境零排放走廊，带动商用车持续减排

大湾区跨境包括粤港、粤澳、港澳三大通道，每条通道包含若干个口岸，并以陆路口岸为主。以粤港陆 路跨境为例，车辆主要是来往于深圳和香港地区的车辆，总数超过一万辆，每月跨境频次在 130 万次以上 （新冠疫情暴发前数据）并以港牌车辆为主。目前，这些车辆主要是传统燃油汽车。 机动车零排放区是推动零排放汽车应用的一种手段，在此类区域内，只有驾驶零排放汽车或使用其他慢 行交通方式才能进入。建议充分借鉴国外成功的零排放区建设经验，结合减排潜力和潜在示范效应，在大湾 区打造一到两条跨境零排放走廊试点，以推动跨境车辆的全面零排放转型。零排放车辆补能基础设施可率先 在深圳、珠海等内地城市境内建设，减轻港、澳地区土地使用压力。三地联合成立监管团队，收集零排放跨 境车辆运行数据，形成问题反馈闭环机制，不断优化零排放跨境车辆运行环境。成功的试点可作为零排放区 建设示范，并推广至其他地区。

1.3 推动大湾区标准统一，促进三地交流互通升级

2023 年 4 月由广东省市场监督管理局发布《促进粤港澳大湾区标准发展指南（试行）》，提出粤港澳大湾 区共通执行标准（简称“湾区标准”），并发布“湾区标准”清单。“湾区标准”研究、清单公布及维护等相关支撑 工作由广东省人民政府和国家标准化管理委员会共建的粤港澳大湾区标准化研究中心具体维护。 就电动汽车充电技术而言，目前国际上有五大充电标准，即中国国标 GB/T、美标 CCS1、欧标 CCS2、日 标 CHAdeMO 以及特斯拉所使用的北美充电标准 NACS。大湾区十一座城市中，珠三角九市主要采用中国国 标，香港主要采用欧标和特斯拉标准，澳门电动汽车进口来自于欧洲、日本等多个国家和地区，当地充电桩 接口覆盖多个标准体系。从国际形势来看，中国国标的应用依托于中国庞大的新能源汽车市场，特斯拉通过 开放其充电网络使 NACS 标准阵营不断扩大，日标则受日系汽车电动化进程影响而未能得到广泛应用，但整 体上看全球尚未形成统一标准。 “港车北上”“澳车北上”等政策的实施进一步促进了大湾区三地之间的交通联系，未来随着电动汽车规模的 增加，统一充电标准是大湾区城市高度协调发展的必然要求。建议粤港澳大湾区标准研究中心持续跟踪国际 充电标准发展趋势，联合充电企业、汽车企业等相关利益相关方，研究和制定更适合于大湾区城市的共通充电标准。同时，结合目前国际充电标准研究的主要趋势，研究推动充电接口兼容标准。

1.4 推动澳门建立更具体的车辆零排放转型规划

澳门在推动电动汽车应用方面进展较慢，目前仅有对公交车提出的电动化目标。2021 年澳门轻型汽车新 车销售中，电动汽车渗透率仅为 1.6%，远远落后于珠三角和香港地区。澳门所销售的车辆主要经香港进口， 香港提出的“2035 年或之前停止新登记燃油私家车”的目标还有可能进一步提前，如果香港执行严格的燃油汽 车禁止进口的政策，澳门也无法通过香港进口燃油汽车。因此，澳门需要加强与香港特区政府之间的信息交 流，尽快制定出对策，包括制定澳门当地的电动汽车发展规划，借鉴大湾区其他城市经验推动充电基础设施 的规划和建设。对于澳门的摩托车，建议政府继续通过老旧车辆淘汰补贴、豁免电动摩托车试验号牌及注册 费用等经济手段进行激励。同时，内地电动摩托车厂商众多，建议澳门特区政府通过考察调研，选择部分厂 商进行合作，综合考虑澳门当地骑行人群需求和道路路况，为澳门定制电动摩托车车型。

1.5 加强三地联动，共建补能基础设施网络

大湾区一体化的加速将对交通补能设施的布局提出更高要求。由于土地面积、基础设施改造成本等因素 的差异，粤港澳三地在基础设施网络建设方面能够担任的角色也不同。澳门地形狭小，电动汽车基本能够满 足零排放转型需求，香港主要依赖电动汽车和氢燃料汽车。港澳地区在本地的充电和加氢站点规划建设过程 中，需要基于道路汽车流量、停车热点等分析，划定公共补能站点的位置，最大限度发挥公共补能站点的作 用，提高利用率。在基础设施供应商方面，建议与内地服务商接洽，允许有意愿的充电和氢能补给服务商进 驻，发挥市场化机制效用。 在跨境车辆方面，加强深港、珠澳等政府间协作，允许将更多的服务跨境车辆的补能基础设施建设在靠 近珠三角城市一侧，减轻港澳地区的土地使用压力，具体规划位置需要基于路段长度、跨境车辆行驶规律等 因素综合确定。

2.发展船用清洁燃料，加速航运减排

船用清洁燃料是航运业减排的主要手段之一，尤其将在沿海、远洋等长途航行中发挥核心作用。大湾区 有中国重要的港口集群，航运业发达，发展船用清洁燃料既能帮助本土船舶实现减排，还可以进一步打造全 球船用清洁燃料中心，为过境船舶提供燃料供应。

2.1 政府牵头，对船用绿色燃料进行技术可行性及成本分析

对船运企业而言，选择使用何种燃料取决于供方市场。供方市场发展有两种形式，一是有明确的政策主 导方向，政策支持的燃料则会得到更多的投资和发展机遇，二是通过长时间的价格和技术竞争，最终由市场 选择出更具备优势的燃料种类。 船用清洁燃料发展的一个难点在于其选择较多，目前尚未有一种燃料凸显成为主流。在这一阶段，政府 相关部门可组织研究团队，对不同燃料路线进行技术和成本分析，研究包括产业发展所需投资、市场供需规 模、燃料加注设施建设、船体改造成本、相关标准制定等问题，生成技术成本清单。不同地区可结合当地情 况识别出更具备发展潜力的燃料类型，进一步对话燃料生产及船运企业，并展开更加细致化的研究。如香港 环境保护署有意将甲醇作为未来船用燃料发展重点，后续则需要在建立积极稳妥的价格供应体系，规划建设 加注站，制定绿色甲醇标准评估体系等方面进行深入研究。

2.2 延伸拓展产业链，打造大湾区绿色燃料供给中心

船舶燃料选择及加注产业已经成为衡量港口国际化和海事服务水平的重要指标。大湾区航运产业高度发 达，香港是重要的国际航运中心，珠三角也已经崛起建成世界级港口集群，巨大的物流周转需求将吸引更多 船舶进港或停靠，为这些船舶提供多元化的燃料供应将是大湾区航运产业面临的新机遇。 建议大湾区统筹整合资源，错位发展，共同建设打造大湾区绿色燃料供给中心。目前深圳正着力打造国 际航行船舶 LNG 加注中心，能源巨头公司、先进的加注船、便利的加注母港及集装箱大港等要素就位，LNG 产业链基本形成。广州市已获批保税船油许可权试点，未来在能源供应、供油效率、配套服务等方面综合发 展，加快建设大湾区国际航行船舶保税油供应基地。香港土地资源有限，仓储面积狭小，在打造大湾区绿色 燃料供给中心的过程中，更适合扮演大湾区港口群“群主”的角色。一方面，香港发达的绿色金融业务可以满 足大湾区航运企业转型升级的巨量融资需求，为建设绿色燃料产业链提供金融支持，另一方面，香港凭借丰 富的海事服务经验，能够主导大湾区绿色燃料标准体系的构建，并努力与国际接轨，使“湾区标准”走向世界。

3.大力发展可持续航空燃料，降低民航碳排放

可持续航空燃料是国际公认的航空减排的重要手段，截至目前可持续航空燃料市场仍为供方市场，建立 稳定的供需关系是近期可持续航空燃料发展的重点。大湾区拥有国泰航空、南方航空、深圳航空等多家大型 航空公司，对可持续航空燃料的需求旺盛，香港、广州和深圳机场是国内外重要的航空转运中心，未来也将 扮演可持续航空燃料供应者的重要角色。因此，大湾区是孵化和发展可持续航空燃料的最佳区域之一。

3.1 政策激励，扶持一批 SAF 生产企业

目前国内仅有中石化镇海炼化和易高两家企业具备可持续航空燃料生产能力，整体规划产能约为 15 万吨 /年，霍尼韦尔联合东华能源在广东茂名正在建设年产量达百万吨级的可持续航空燃料生产基地，建成后我国 可持续航空燃料整体产能将大幅提升，但要满足未来逐步提高的可持续航空燃料添加需求，缺口仍然很大。 在大湾区本土扶持一批可持续航空燃料生产企业，一方面将能提升当地航司及分销商的议价能力，另一 方面也将创造更多的财政收入和工作机会。建议对在大湾区新建或新落户的可持续航空燃料生产企业提供相 应激励政策，可提供土地使用优惠，加快土地使用审批进度，如需利用既有闲置厂房，可提供租金优惠政策。 在企业投产前期，可通过减税、水电费用补贴等形式提供财政优惠。

3.2 接轨国际，建立健全可持续航空燃料标准体系

可持续航空燃料需要满足两方面标准：一是在安全和质量方面的“工艺和性能”标准，二是作为减排燃料需要满足的“可持续性”标准。考虑到同一家飞机可能在不同地区加油，航空燃料的“工艺和性能”标准必须采用 国际标准，目前最常用的是美国材料检测协会 ASTM D7566 标准和 DEF STAN 91-91，中国民航航油航化适航 审定中心负责生物燃料的适航审定，审定技术标准 CTSO-2C701a 与 ASTM D7566 保持了较好的一致性。现 阶段通过标准认定生产可掺混的可持续航空燃料的技术路径有七种，主要原料为废弃地沟油、棕榈油等，随 着国际可持续航空燃料市场的发展，将有更多工艺技术路线被研发和使用，如中国科学院广州能源所正在研 究从农林废弃物中制取可持续航空燃料的工艺路线，香港方面提出由垃圾高温分解产物合成可持续航空燃料 的想法，在研究上述技术路线时需科学合理地建立方法学及标准，并与国际标准接轨。

可持续航空燃料需通过可持续生物材料圆桌会议（Roundtable on Sustainable Biomaterials， RSB）、 ISCC 等国际认可的标准和认证体系对其可持续方面的认证后方能被市场准入，可持续认证包括对生产可持续 航空燃料的原料、储运、加工、生产等供应链要素进行综合评估，以确保可持续航空燃料相对于传统航油有 至少 50%的减排潜力。目前，中国并没有针对可持续航空燃料方面的认证标准和体系。RSB 是全球公认的第 三方认证机构，于 2020 年与 CORSIA 共同建立标准对可持续航空燃料进行认证。2022 年镇海炼化获得 RSB 认证，为亚洲首家获得 RSB 可持续生物航空燃料认证的企业。ISCC 标准涵盖 ISCC EU、ISCC CORSIA 和 ISCC PLUS 三套体系，适用于不同地区和组织对可持续燃料的认证需求。未来中国将成为可持续航空燃料的重要供 应者，建立一套更符合本地特征的可持续认证体系尤为重要。一是可以与ISCC合作，建立中国本地化的ISCC 标准认证体系。二是从源头出发，由主要航空公司、生物燃料生产企业以及标准制定机构等利益相关方组成 工作小组，在源头数据、标准适应性等方面紧密协调合作，推动中国建立一套国际化的可持续认证机制。

3.3 供需协调，完善可持续航空燃料交易市场

大湾区是重要的国际航空枢纽，未来也肩负着为进出港的境外航班提供可持续航空燃料的任务，与国际 接轨的可持续航空燃料交易机制是未来发展中极为重要的环节。现有定价机制中，国际航油价格除受国际原 油价格影响外，也受到季节影响，例如，夏季航班需求普遍较高，航油价格也随之升高。在中国，航空煤油 价格由供需双方协商确定，考虑包括市场供求、运费、交易数量、国际油价走势等因素。可持续航空燃料现 有价格比传统航油高，价格也是制约许多航司扩大应用可持续航空燃料的主要因素之一。建议大湾区组织建 立可持续航空燃料交易平台，在市场发展初期，跟踪国际不同地区不同工艺可持续航空燃料价格变化，一方 面为航空公司采购可持续航空燃料提供参考，另一方面也为境内生产企业定价和议价提供数据支撑。在发展 中期，纳入市场上主要的供需主体，为双方议价提供平台支持，同时建立与国际市场的联动机制，保障供需 双方的权益最大化。

3.4 提前规划，制定可持续航空燃料应用目标

目前以欧盟为首的部分地区和多家航空公司均提出了可持续航空燃料应用的长期规划，美国拜登政府从生产侧对可持续航空燃料提出了发展目标。中国民航局尚未公布可持续航空燃料应用目标，国内绝大多数航 空公司对此也没有提出明确的规划。然而，CORSIA 的强制阶段将从 2027 年强制执行，若不提前规划，届时 势必会面临巨大的国际压力。对大湾区而言，国泰航空是可持续航空燃料应用的排头兵，在可持续航空燃料 应用过程中遇到的问题有望为其他航司提供借鉴和参考，建议当地政府及民航局作为协调单位，推动国泰航 空与其他航司之间在可持续航空燃料方面的讨论和交流。对南航、深航等航司而言，应在可持续航空燃料负 责部门和专员的深度研究基础之上，尽快制定可持续航空燃料应用的长期规划，并在企业内部进行成本效益 及排放等的综合评估，为资金、人员分配提供参考。

4.发展多式联运，推进运输结构调整

对大湾区而言，运输结构调整对降低交通排放的贡献仅次于车辆电动化和交通工具能效提升。大湾区各 种交通运输形式相对发达，是发展多式联运的重点区域。

4.1 充分利用高铁资源，提高铁路运输比例

大湾区高速铁路网络正在加速扩充，有望成为未来大湾区城市之间以及连通相邻省市的主要交通渠道。 对内，大湾区城际高速铁路使用便捷，可替代部分公路运输；对外，香港可通过高铁直接连通内地多个城市， 来往澳门也可经由大湾区城际铁路周转，为“航空转高铁”提供了可能。建议从经济和交通规划等要素入手制 定相应政策，以充分调用高铁资源。在城际铁路方面，进一步完善公交、地铁等公共交通线路与高铁站点的 接驳，鼓励更多乘客使用高铁出行。“航空转高铁”方面，建议由铁路管理局牵头，研究制定分时分段弹性定 价机制，将部分民航乘客分流至高铁。三地交通及环保部门也可组织本地“航空转高铁”意愿调研，收集意愿 人群的意见和建议，作为后续政策制定的参考。

4.2 发挥水路运输优势，发展多式联运

大湾区水路运输发达，作为国内运输结构调整重点区域，大湾区可以发挥其水路运输优势，积极发展多 式联运。持续优化“组合港”模式，借鉴以深圳为枢纽港的组合港试点经验，发展以香港和澳门为枢纽港，珠 三角部分港口为喂给港的粤港澳大湾区组合港体系，推动水水中转集疏运模式。鼓励港口企业与铁路、航运 等企业合作，在铁路货场、综合货运枢纽等地拓展海运箱提箱还箱等功能，提升货箱周转效率，加快发展铁 水联运和江海直达运输。推动香港、澳门国际机场与大湾区港口之间“海空货物联运”，收集香港国际机场与 东莞“海空货物联运”试点运行数据，完善操作流程，扩大海空联运规模。