公募REITs发展历程及政策回顾

下面将聚焦面向公募 REITs 的一系列 针对性政策，系统梳理公募 REITs 市场从初步探索到常态化发行的演进脉络。

1. 探索研究阶段（2005 年-2019 年）

2005 年，在全国商业地产情况调查组向国务院递交的全国商业地产调查报告中，商 务部首次明确提出要开放国内 REITs 融资渠道的建议。2008 年，国务院出台《关于当前 金融促进经济发展的若干意见》，明确指出要开展房地产投资信托基金试点，拓宽房地 产企业融资渠道。2009 年，央行联合银监会、证监会等 11 部委成立“REITs 试点管理 协调小组”，在北京、上海、天津启动试点工作，后因国际金融危机而停滞。 2014 年，央行发布《中国银行业监督管理委员会关于进一步做好住房金融服务工作 的通知》，再次要求积极稳妥开展 REITs 试点工作。2015 年住建部发布《关于加快培育 和发展住房租赁市场的指导意见》，2016 年国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住 房租赁市场的若干意见》，两项文件均提出推进房地产投资信托基金（REITs）试点等相 关要求。此后，2018 年至 2019 年间，各部门陆续发布相关支持政策文件，提出要积极 探索、推动 REITs 产品试点，开展以不动产财产为基础资产的资产证券化业务。 政策导向推动我国 REITs 市场在 2014-2019 年间有所成长，主要产品以基于企业ABS 架构的类 REITs 产品为主，累计发行总额达到 1,363.94 亿元，发行总数达到 69 支， 包括中信起航 REITs、鹏华前海万科 REITs、保利租赁住房 REITs、菜鸟仓储物流基础设 施类 REITs、沪杭甬徽杭高速 REITs 等，但其实质是债务性融资及私募发行。 总体而言，探索阶段我国市场上多以类 REITs 产品为主，相较于真正的 REITs 产 品而言，还存在募资方式以私募为主、流动性较差、缺乏税收优惠、无法公开上市交易 等方面的差距，但多年的 REITs 试点工作以及对于类 REITs 的尝试为后续公募 REITs 的发行奠定了良好基础，随后疫情冲击带来的宏观经济环境变化也为我国 REITs 的发 展提供了新的契机。

2. 起步成型阶段（2020 年-2021 年）

2020 年 4 月，证监会和发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基 金(REITs)试点相关工作的通知》，将此前政策文件中普遍使用的名称由“房地产投资信 托基金”调整为“不动产投资信托基金”这一标准化表述，延展底层资产概念内涵，首 次明确将 REITs 的核心聚焦于基础设施领域，同时提出基本原则、项目标准与试点安排 三方面要求。 同年 8 月，发改委办公厅发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs) 试点项目申报工作的通知》，进一步明确了试点项目所聚焦的重点区域、重点行业与试 点范围等关键要求，并细化了相关工作安排；同期，证监会正式发布《公开募集基础设 施证券投资基金指引（试行）》，系统阐释了 REITs 产品的核心特征与运作机制，清晰划 分了各方参与机构的主体责任，对基金份额发售、投资运作等环节作出详细规定，建立了严格的监管框架。该政策的出台，意味着我国公募 REITs 实现从局部试点向全国重点 区域和重点领域大规模试点推进的关键转变。 2020 年 9 月，上交所和深交所分别发布《上海证券交易所公开募集基础设施证券投 资基金（REITs）业务办法（试行）》、《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金 业务办法（试行）》，并于次年 1 月正式发布配套业务规则。这一系列政策规则全面明确 了基础设施公募 REITs 的业务流程、审查标准和发售机制，标志着我国公募 REITs 市场 正式进入实质性启动阶段。 总体而言，这一阶段内开启的基础设施领域公募 REITs 制度的系统性建立系我国 基础设施投融资机制创新的重大里程碑。通过各级机构的多层次政策联动，首次实现了 REITs 从“房地产”到“不动产”的概念拓展，明确将基础设施作为核心载体，初步构 建了覆盖项目遴选、产品运作、机构责任和市场监管的全流程制度体系。这一系列举措 有力支撑了我国的 REITs 产品从局部试点转向全国性的规范化发展新阶段，对后续的 盘活企业存量资产、拓宽企业融资渠道、促进实体经济高质量发展具有深远意义。

3. 发展创新阶段（2021 年-2024 年）

2021年6月，发改委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs) 试点工作的通知》，该通知及附件针对 REITs 试点提出了具体工作要求,明确要求结合地 方实际情况，加强项目管理和协调服务等配套政策，并进一步系统强调了项目申报条件， 促进基础设施 REITs 市场规范有序发展。 6 月 21 日，中航首钢绿能 REIT 等国内首批 9 只 REITs 产品在沪深交易所成功上 市，其底层资产涉及生态环境保护设施、现代物流仓储枢纽、高等级公路网络以及产业 集聚区等基础设施领域，标志着我国基础设施公募 REITs 的正式落地。其中，地方城投 平台亦积极参与首批上市，9 只 REITs 产品中有两只的原始权益人为地方城投平台，分别是广州交通投资集团有限公司发行的平安广州广河 REIT，以及杭州市交通投资集团 有限公司发行的浙商沪杭甬 REIT，其底层资产均为特定路段的高速公路，属于特许经 营权类交通基础设施 REITs 产品。 2022 年 1 月，财政部与国家税务总局联合发布《关于基础设施领域不动产投资信托 基金(REITs)试点税收政策的公告》，规定公募 REITs 产品在资产重组阶段适用特殊性税 务处理，允许原始权益人资产转让的评估增值递延至募资完成后缴纳企业所得税，并着 重解决了原始权益人按照战略配售要求自持份额的提前纳税问题，有效减轻其税收负担。 5 月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，从聚焦重点 盘活方向、优化盘活方式、加大政策支持等方面对存量资产的盘活提出重要意见。

2022 年 5 月，证监会办公厅与发改委办公厅联合发布《关于规范做好保障性租赁住 房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)有关工作的通知》，对落实保障性 租赁住房发行基础设施 REITs 相关政策部署提出进一步要求。7 月，沪深交易所先后推 出针对保障性租赁住房 REITs 的业务指引细则，对保障性租赁住房 REITs 的上市审核和 持续监管事项进行了细化安排；8 月，保障性租赁住房 REITs 试点取得重大突破，红土 深圳安居 REIT、中金厦门安居 REIT 与华夏北京保障房 REIT 作为首批项目成功上市， 总募资规模达 37.97 亿元，将公募 REITs 底层资产品类正式扩展至民生保障领域。值得 注意的是，本批 3 只 REITs 产品的底层资产全部来自于对应地区城投平台，属于产权类 保障性租赁住房设施类型，城投平台对政策的积极响应表明政策层面将底层资产类型扩 大至保障性租赁住房为地方城投平台通过 REITs 这一渠道盘活存量资产、激活当地房地 产市场健康发展两方面均大有助益。 2023 年 3 月，中信建投国家电投新能源 REIT 和中航京能光伏 REIT 作为新能源领 域首批试点产品在上海证券交易所上市，公募 REITs 市场品种进一步拓宽。同期，发改 委和证监会同日发布了《国家发展改革委关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信 托基金(REITs)项目申报推荐工作的通知》和《关于进一步推进基础设施领域不动产投资 信托基金(REITs)常态化发行相关工作的通知》，重点指出要研究支持增强消费能力、改 善消费条件、创新消费场景的消费基础设施发行基础设施 REITs，优先支持百货商场、 购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，保障基本民生的社区商业项目发行 REITs 产 品，这是首次以书面形式将商业项目纳入 REITs 试点领域。10 月，中国证监会颁布《关 于修改〈公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)〉第五十条的决定》，将消费基础设 施正式纳入公募 REITs 试点范围，进一步实现制度框架内资产类别的拓展。同月，首批 4 只消费类 REITs 于沪深交易所受理，包括华夏金茂商业 REIT、嘉实物美消费 REIT、 华夏华润商业 REIT 和中金印力消费 REIT。

除了重视公募 REITs 底层资产品类上的突破，政策亦关注已上市 REITs 产品的长期 稳健发展。2022 年 7 月，发改委办公厅印发《关于做好基础设施领域不动产投资信托基 金(REITs)新购入项目申报推荐有关工作的通知》，提出支持已上市 REITs 通过增发募集资金收购具有稳定现金流预期的优质资产；8 月，证监会及发改委在推动 REITs 常态化 发行的 10 条措施中将扩募列为重点支持方向。2023 年二季度，中金普洛斯 REIT、博时 招商蛇口产业园 REIT、红土创新盐田港 REIT 和华安张江产业园 REIT 的扩募项目相继 在沪深交易所成功上市。 总体而言，该阶段的政策在明确 REITs 试点工作要求的基础上，一方面为公募 REITs 提供税收方面的政策优惠，从实质上降低了市场主体的参与成本，解决了信息披 露和融资操作中的实际问题，另一方面还侧重于逐步扩展 REITs 试点资产类别，由此 前单一的传统基建类逐步拓展至保障房类以及商业地产类，推动实现了住房保障体系和 商业项目领域与资产证券化手段深度融合的金融创新。在这一阶段，政策还重点支持已 上市项目的扩募行为，为公募 REITs 市场的健康可持续发展筑牢制度基础。 此外，从首批项目落地到市场品种外扩，地方城投平台始终扮演着积极响应政策、 率先探索实践的关键推动者角色，尤其在交通基础设施、保障性租赁住房等具有显著公 共属性和强公益性的 REITs 资产类型领域均展现出明显抬升的参与热情。

4. 稳步扩容阶段（2024 年 7 月至今）

2024 年 7 月 26 日，发改委印发《关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金 (REITs)项目常态化发行的通知》，提出全面推动基础设施 REITs 常态化发行，并要求各 参与方积极主动适应 REITs 产品的常态化发行。该通知以附件形式提出基础设施 REITs 申报新规，主要作出两点关键变化：第一，新规将项目行业范围扩展到 12 大类，新增 了养老设施、租赁住房及燃煤发电等资产类别，扩大了旅游景区的纳入范围，同时纳入 符合条件的产业园区、消费基础设施和文旅基础设施配套项目。第二，新规优化了项目 合规等层面的具体条文，包括完善集体建设用地、政府和社会资本合作(PPP)项目的合规 审查标准，适度放宽特定资产规模门槛，以及上调净回收资金再投资比例上限等关键指 标。 2024 年 11 月 26 日，国务院办公厅发布《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性 城市的意见》，通过地方政府专项债券支持符合条件的新型城市基础设施建设项目，鼓 励通过以奖代补等方式强化政策引导。按照风险可控、商业自主的原则，优化金融服务 产品，鼓励金融机构以市场化方式增加中长期信贷投放，支持符合条件的项目发行基础 设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

进入 2025 年后，政策层面持续发力，至今已发布多项文件，进一步推进基础设施 REITs 常态化工作。1 月 9 日，国务院办公厅发布《关于进一步培育新增长点繁荣文化 和旅游消费的若干措施》的通知，提出支持符合条件的文化和旅游类项目发行基础设施 REITs；2 月 7 日，证监会发布《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》， 支持人工智能、数据中心、智慧城市等新型基础设施以及科技创新产业园区等领域项目 发行 REITs，探索以养老设施等作为基础资产发行资产支持证券和 REITs；3 月 16 日， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》，再次提出支持符合条件 的消费、文化旅游等领域项目发行基础设施 REITs；6 月 27 日，沪深交易所分别发布通 知，针对基础设施 REITs 扩募业务做出进一步明确；9 月 12 日，发改委发布《国家发展 改革委办公厅关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化申报推荐工作的通知》，要求进一步做好基础设施 REITs 常态化申报推荐工作，推动基础设 施 REITs 高质量发展，重点内容包括：1）加快收费公路、清洁能源、仓储物流、保障性 租赁住房等成熟资产类型项目申报，进一步加大供热、水利、数据中心等潜在发行空间 较大资产类型项目的组织力度；2）积极研究探索铁路、港口、特高压输电、通信铁塔、 市场化租赁住房、文化旅游、专业市场、养老设施等尚无推荐发行案例的新资产类型项 目的发行路径；3）进一步加大对扩募的支持简化申报流程，拓宽新购入项目资产范围。

该阶段政策端的密集发文和鲜明导向推动公募 REITs 市场在底层资产类型方面呈 现持续的多样化态势，例如 2025 年 8 月 8 日，南方润泽科技数据中心 REIT 和南方万国 数据中心 REIT 作为首批数据中心 REITs 挂牌上市，代表中国数据中心行业迈入资产证 券化的新阶段；8 月 29 日，国泰君安临港创新产业园 REIT 扩募份额在上交所成功上市， 系首单以标准厂房为基础资产的公募 REIT 扩募项目，募集资金总额约 17.23 亿元，新 购入的基础设施项目为上海临港所持有的漕河泾科技绿洲康桥园区。 值得注意的是，该阶段地方城投平台依然是公募 REITs 市场的重要参与者，2024 年 7 月至今共发行 10 只公募 REITs 产品，数量占比 27.03%，项目底层资产种类涉及广泛， 其中水利设施和市政设施各发行 1 只，分别为绍兴市柯桥区国有资产投资经营集团有限 公司旗下公司发行的银华绍兴原水水利 REIT，以及济南能源集团有限公司旗下公司发 行的国泰君安济南能源供热 REIT，均为该阶段新出现的底层资产品种。 总体而言，2024 年下半年至今，我国公募 REITs 发行正式由试点阶段转向常态化 发行阶段。该阶段推出的各项举措吸取了试点阶段的大量政策经验，有效清除试点阶段 存在的各类制度障碍，将政策重点转移到底层资产类型扩围和已有 REITs 项目扩募上， 为我国 REITs 市场的长期发展提供更为完善、全面的制度保障。同时，城投平台作为地 方政府重要的投融资主体和公共资产运营方，在 REITs 市场常态化发行进程中，持续 保持较高参与度，不仅在传统资产类型上继续新发，亦在特殊底层资产品类创新与拓展 上发挥作用。