2024年养老保险体系研究（二）：延迟退休，国际经验、政策内涵及经济影响

一、 延迟退休的背景

中国已全面步入深度老龄化社会。世界银行关于人口老龄化的度量标准为：当一个国家或者地区 60 岁及以上人口数量占该 国家或地区人口总量的比重超过10%，该国家或地区可视为进入老龄化社会；当 65岁及以上人口数量占该国家或地区人口 总量的比重超过14%，则可视为进入深度老龄化社会；当65岁及以上人口数量占该国家或地区人口总量的比重超过20%， 该国家或地区则进入超级老龄化社会。世界银行数据显示，截至 2022 年末，我国 65 岁及以上人口占比已达 14%；国家统 计局抽样调查结果与其相近，我国 65 岁以上人口占比达 14.9%。两项结果均反应我国已全面步入深度老龄化社会。 我国人口老龄化速度居于全球前列，进程还将进一步加快。我国的老龄化速度远快于日本、美国等发达国家。根据世界银 行统计显示，中国、日本、美国的老龄化进程（65 岁以上人口占比由 10%增至 14%）分别为 8 年（2014-2022 年）、12 年（1981-1993 年）、48 年（1964-2012 年）。上世纪六、七十年代出生人群（第二次婴儿潮时期）逐渐步入老年，而第 四次婴儿潮未能如期而至，导致我国老龄化进程进一步加快。2020 年第七次人口普查数据显示，第二次婴儿潮人口约 3.37 亿人，占总人口 23.89%；第四次婴儿潮未能出现，并无明显潮峰。

不断加深的老龄化程度导致两方面问题：一方面，我国养老金支付存在缺口，支付压力不断增大。据人社部发布的数据来 看，近 10 年全国城镇企业职工基本养老保险的累计结余由 2.39 万亿增长至 5.26 万亿，但随着老年人口的增加，我国养老 金的可支付月数1却由18.5降低至11.2。另一方面，我国劳动力供给持续不足，人口红利逐渐消失。据社科院预测，预计到 2050 年，我国 15 岁到 59 岁劳动年龄人口将下降到 7.1 亿人，比 2010 年减少约 2.3 亿人。建国至今，较高的劳动人口数 量为我国经济社会发展奠定了坚实的基础，随着劳动人口数量不断下降，我国劳动力供给将在 2030 年后出现严重不足状况， 人口红利即将消失殆尽。 为解决这些问题，国际社会普遍采取延迟退休措施。海外发达国家大多较早进入人口老龄化社会，面对支付养老金人口数 量减少、养老金支付压力较大，以及劳动力供给数量不足、人口红利消失等问题，各国普遍采取推迟法定退休年龄的措施， 并收获了较为明显的效果。具体来看，美国自 2003-2025 年将退休年龄从 65 岁提升为 67 岁，英国将自 2018-2046年将退 休年龄从 65 岁增至 68 岁，德国法定退休年龄在 2012-2029 年从 65 增为 67 岁，法国在 2011-2018 年退休年龄自 60岁提 至 62 岁，并将在 2023-2031 年自 62 岁提至 64 岁，日本法定退休年龄在 2013-2030 年自 60 岁提高到65 岁。

从理论角度来看，法定退休年龄与预期寿命整体应当呈正相关关系，法定退休年龄亟需适度调高，与预期寿命相匹配。随 着养老保障能力、医学技术水平不断提升，我国老年人口死亡曲线不断右移，人口预期寿命不断增长（图表3）。在我国当 前养老金制度框架下，在职人数减少将降低养老金供款，老年人口预期寿命的提升则增加养老金支出需求，进而加重养老 金支付压力。根据世界银行数据统计，新中国成立初期，我国人口预期寿命为 44.59 岁，1990 年为 68.01 岁，2010 年为 75.60 岁，2022 年为 78.59 岁2。然而，在预期寿命不断增长的趋势下，我国法定退休年龄多年未有提升，养老金供款减少 而支出需求不断增加。我们认为，应及时适度调增法定退休年龄以缓解养老金支付压力。 此前，我国已多次在政策文件中提及延迟退休，作出“适时稳妥推出延迟退休政策”的明确表态。最近一次，2024 年7月 18 日，二十届三中全会全票通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，并再次重申将“按照自 愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”，延迟退休政策的推进节奏有望加快。

二、 延迟退休政策的国际经验

相较于发展中经济体，发达经济体普遍更早进入老龄化社会，延迟退休政策的实施经验更为成熟。美国、法国、日本等发 达国家老龄化问题较为严重，各自形成了特点鲜明的延迟退休制度。一方面，制定渐进式退休年龄政策，调整养老金缴费和领取的标准；另一方面，积极落实老龄人口就业保障措施，并为相关人群提供一定经济补偿。其延迟退休政策的具体内 容及实施效果，为我国相关制度的出台及推行提供了一定借鉴。

2.1 概况：我国退休年龄较低，海外延退政策成熟

与全球主要国家的法定退休年龄相比，我国男女退休年龄设定均偏低。当前，中国男性退休年龄 60 岁，女性退休年龄 50/55 岁，与主要发达经济体相比仍然偏低。从主要发达国家 2024 年的退休法定年龄来看，意大利、丹麦、澳大利亚、荷 兰退休年龄较高，为 67 岁；美国、英国、德国退休年龄超过 65 岁，日本、新加坡、俄罗斯（男）、法国退休年龄超过 60 岁，而韩国则与中国（男）退休年龄相同，为60岁。我们将全球主要国家 2010-2024年退休年龄变化情况总结如下图，选 取美国、日本、法国退休年龄具体来看，三国均设定了完善的延迟退休制度，循序渐进，分步实现。

从发达经济体的经验来看，各国的延迟退休基本都采用循序渐进的政策节奏。英国、美国、德国、法国、日本等国家从政 策研究、政策出台到政策实施，均设置了较长过渡期，以尽量减少改革对于劳动力市场、经济增长、养老金收支等方面造 成的冲击。延迟退休通常是指“延迟法定退休年龄”，英国自 2010 年推出延迟退休，要求到 2018 年先将女性退休年龄从 60 岁推迟到与男性相同的 65 岁，再到 2026、2036、2046 年分别统一推迟到 66、67 和 68 岁。德国于 2007 年通过法案 规定，退休年龄从 2012 年的 65 岁逐步推迟至 2029 年的 67岁，政策公布、启动和完成用时 17 年。美国退休年龄从65岁 到 67 岁，用时 22 年；法国退休年龄从 60 岁到 64 岁，用时 20 年。日本退休年龄从 60 岁到 65 岁，用时 13 年。循序渐进 的方式能够较大程度减轻延迟退休政策对经济社会的冲击，更易于使群众接受，这也与我国当前官方释放出的延迟退休政 策计划相一致。

除规定法定退休年龄外，海外发达经济体普遍规定弹性退休年龄区间，设定提前退休年龄及延迟退休年龄，构成退休年龄 窗口期。首先，在法定退休年龄的基础上，为提前退休和延迟退休分别设定了最早退休年龄和最晚退休年龄，同时设定了 提前退休的惩罚和延迟退休的奖励机制。法定退休年龄，即劳动者正常情况下领取全额养老金的退休年龄；最早退休年 龄，即劳动者可以领取养老金的最早年龄；最晚退休年龄，即劳动者开始领取养老金的最晚年龄。其次，限定提前退休的 资格条件。最后，为鼓励延迟退休，限制提前退休，设定了提前退休的惩罚措施和延迟退休的激励机制，即“早减晚增” 和“增多减少”的弹性养老金计发机制，如德国对每提前一年，养老金减少3.6%；每延迟一年，养老金增加6%。

2.2 美国：匹配多样化养老金领取标准

美国采取小步调整战略，逐步提高领取养老金最低年龄，平均每年提升两个月。美国延迟领取养老金年龄的改革始于 1983 年里根政府签署的两党关于提高全额领取养老金年龄的建议，其将全额领取养老金年龄改革分为两步：第一步，从 2003- 2008 年将全额领取养老金年龄从 65 岁提高至 66 岁，平均每年提高 2 个月；第二步，从 2020-2025 年将年龄从 66岁再次 提高到 67 岁。按照这个计划，截止到 2024 年，美国全额领取养老金年龄已升至 66 岁 10 个月，并以每年增加两个月的速 度逐步延长，直到 2025 年该年龄延长至67 岁。 根据上述政策，美国采取弹性退休制度，劳动者可以自由选择提前退休、正常退休和延迟退休，并匹配多样化的养老金领 取标准。美国的弹性退休制度始于1987 年生效的《老年工作者福利保障法》（《Older Workers Benefit Protection Act》）， 法案规定，禁止根据年龄对职工实行强制退休；除特殊职业外，职工实施以自愿为原则、渐进式的弹性退休制度，可以自 由选择提前退休、正常退休和延迟退休。其中，“法定退休”是指在达到“全额领取养老金年龄”时退休，“提前退休” 的年龄下限被设定为 62 周岁，“延迟退休”的上限为 70 周岁。同时，上述三种退休情况的养老金领取标准有所不同：提 前一个月退休，养老金水平降低 0.56%；而延迟一个月退休，养老金水平增加 0.30%3。弹性退休制度搭配不同养老金领取 标准，既可以在一定程度上缓解人口老龄化冲击下的养老金支付压力，又可以为劳动者提供足够根据自身情况选择退休时 间的自由。

2.3 法国：全额领取养老金条件与缴费年限相关

随着法国 65 岁及以上人口数量逐年提升，其养老金支付压力激增，为解决此问题，法国政府分别于 2010 年以及 2023 年 两次推延法定退休年龄。与很多国家不同，法国法定退休时间与可全额领取养老金的时间并不相同，法国法定退休年龄决 定是否能够领取养老金，而领取养老金的金额，是由缴费年限决定的。法国延迟退休政策主要针对提高法定退休年龄及全 额领取养老金要求两方面，并配合上调最低养老金标准，给予延迟退休人员一定经济补偿。具体来看，法国延迟退休政策 主要分为两步： 2010 年，法国颁布养老金改革法案，确定逐步延迟退休年龄和养老金领取时间，并提高缴费水平以降低福利赤字压力。法 国总统萨科齐签署了退休制度改革法案，主要内容包括两方面：一是上调法定退休年龄。法国计划在 2010-2018 年，逐步 将法定退休年龄从当时的 60 岁延长至 62 岁。二是提高全额领取养老金的缴纳养老保险年限及全额领取养老金年龄。法国 将全额领取养老金的年龄由 65 岁上调至 67 岁，并将缴纳养老保险年限从 162 个季度提升到 166 个季度，居民满足上述两 个条件之一才可全额领取养老金。若劳动者缴费时间不够，可以选择延长工作年限，或者降低养老金收入；若到 67 岁仍未 达到缴费年限，也可以退休并全额领取养老金。

2023 年，法国小步调增法定退休年龄，设定可全额领取养老金工龄，小幅提升最低养老金金额。为了避免财政赤字持续增 加，法国总理于 2023 年 4 月绕过国民议会投票，援引法国宪法 49.3 条款启动政府“责任承诺”机制，强行通过延迟退休 法案。一方面，渐进式提高法定退休年龄。按照新的法案，法定退休年龄将从 62岁逐渐增加至64 岁，从 2023年9月开始 每年增加 3 个月。至 2028 年，法定退休年龄将增至 63 岁零 3 个月；直到 2031 年，法定退休年龄将达到 64 岁。另一方 面，规定是否可全额领取养老金仅与养老保险缴费年限相关。自 2027 年开始，只有缴纳养老保险满 43 年的居民才可全额 领取养老金。与此同时，为保障延迟退休后老年人生活质量，法国计划将最低养老金标准提高至最低工资标准的 85%，将 最低养老金额度增至每人每月 1200 欧元。

2.4 日本：提供老龄人口就业保障

日本是发达经济体中受老龄化困扰较为严重的国家，为应对人口老龄化问题，其法定退休年龄经历过三轮渐进调整，同时 配套了提高养老金缴费率、提高领取条件等政策。 一方面，日本的法定退休年龄经历过三轮上调：一是 1971 年《中老龄雇用促进特别实施法》将日本退休年龄提升至 60 岁； 二是 2004 年日本政府修改《老龄雇用安全法》，宣布渐进、强制性提高退休年龄至 65 岁，约每隔三年增加一岁（2022年 法定退休年龄为 64 岁）；三是2021 年 4月《改正高年龄者雇佣安全法》施行，允许 65 岁法定退休的人员自行选择是否继 续工作五年，并以立法的形式鼓励企业聘用老年人直到他们 70 岁。 另一方面，日本在延迟退休的进程中不断调整养老金政策。1985 年《年金修改法》建立了全民统一缴费的国民基础年金； 2000 年，日本政府提高了厚生年金的领取条件，2005 年进一步提高了国民基础年金和厚生年金的缴费率；2022 年，日本 政府决定将国民年金（基础年金）的保险费缴纳期限从现行的 20 岁以上 60 岁以下，延长到 20 岁以上 65 岁以下，需缴纳 年限增长至 45 年。 值得一提的是，日本政府大力鼓励和支持老龄人口就业，并为其创造公共服务条件，在为老年人提供再就业机会方面出力 颇多。除对退休年龄进行规范外，日本政府出台《高龄者雇佣稳定法》，采取多项具体措施鼓励老人再就业。其一，日本 各城市均已开设多个老年人雇佣安定中心，负责对雇佣老年人政策执行不力的企业进行约谈和指导，为老年人举办职业生 活培训班，召开雇佣合同说明会等。其二，日本政府在全国主要公共职业安定所设置了 240 个支持“终生工作”的窗口， 专为 65 岁以上老年人提供就业服务。其三，日本各市町村的银发人才中心积极搭建老年人力资源开发网络平台，帮助老年 人对接就业信息资源。

三、 延迟退休政策的中国实践及展望

我国现行退休政策仍沿用建国初期的标准，男性退休年龄为 60 周岁，女干部退休年龄为55 周岁，女工人退休年龄为50 周 岁，明显落后于现阶段社会经济发展的现实需要。目前，我国“延迟退休”政策已进入实质性准备工作，二十届三中全会 通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》进一步明确了延迟退休改革的路径，提出将坚持 “按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。

3.1 中国实践：适时稳妥推出延迟退休政策

我国现行法定退休年龄男性 60 周岁，女干部55 周岁，女工人 50 周岁，建国以后设立一直沿用至今。从新中国成立以来， 我国社会经济状况、人口预期寿命以及人口结构均有较大变化，我国出台了一系列退休政策文件以适应各行各业人民群众 需求。整体来看，我国退休制度演进分为四个阶段4：1）创建阶段（1949-1977 年），制定了国家机关工作人员、工人、 职员及工商者等各行业的退休制度，将男性退休年龄定为 60 周岁，女干部为 55 周岁，女工人为 50 周岁；2）调整阶段 （1978-1999 年），调整阶段对特定职业人员的退休问题进行了补充规定，包括老弱病残干部、骨干教师、医生、科技人 员、高级专家等，以及国有企业破产后相关员工的安置事宜；3）暂行不变阶段（2000-2011 年），维持和巩固了现有的退 休制度，未作修改；4）渐进式延迟阶段（2012 年至今），提出将逐步开启渐进式延迟退休改革，解决我国法定退休年龄 仍然偏低，明显落后于现阶段社会经济发展现实需要的问题。

自 2012 年至今，我国陆续发布一系列“渐进式延迟退休”政策，表示将按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等 原则，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，逐步提高领取基本养老金最低缴费年限。具体内容如下： 2012-2013 年，“延迟退休”开始出现在官方讨论与政策性文件当中。2012 年的《社会保障“十二五”规划纲要》中，首 次提及了 “研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”。此后，关于延迟退休所带来的挤压年轻人就业、压制生育意愿、养老 金领取年限减少等问题，在社会上引起了广泛关注和担忧。对此，2013 年人力资源和社会保障部门（以下简称“人社部”） 在其新闻发布会上承诺，将高度重视关于延迟退休政策的意见和建议，选择政策实施的时机。随后，2013 年 11 月 15日， 党的十八大三中全会正式发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中同样提出了“研究制定渐进式延 迟退休年龄政策”。同年 12 月，人社部副部长胡晓艺明确了“渐进式”的内涵，包括提前若干年预告、分步走、迈小步、 多措并举增加工作岗位等内容。此后多年，政府未有延迟退休的具体政策出台，但政府官员及学界专家均多次在部门会议 上提谈及延迟退休，强调具体方案正在研究阶段，将采取“小步渐进、女先男后，兼顾特殊”的原则。

2020 年之后，“延迟退休”政策进入实质性准备阶段。2020 年以来，国家层面文件多次提及延迟退休制度，并且在措辞 上从原来的“研究”改为了“实施”，意味着延迟退休制度进入落地阶段。具体来看，2020 年 10 月，《中共中央关于制 定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确，要实现基本养老保险全国统筹，实施渐进 式延迟法定退休年龄。2021年3月，国务院印发了《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》，明确规定将在“十四五” 时期实施渐进式延迟法定退休年龄的政策。2021 年 6 月，人社部在《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》中表 示，将“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，逐步提高领取基本 养老金最低缴费年限”。2022年 12月 14日，国务院印发《扩大内需战略规划纲要(2022－2035年)》，再次明确我国将实 施渐进式延迟法定退休年龄。2023 年 3 月，十四届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理李强出席记者会表示，我们将认 真研究，适时稳妥推出延迟退休政策。2024 年 7 月，二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国 式现代化的决定》进一步明确了延迟退休改革的路径，将坚持“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休 年龄改革”。 此外，各地方省市从 2021 年开始推动延迟退休政策的准备工作。2021 年 7 月起，各省市陆续开展渐进式延迟法定退休年 龄改革的社会征求意见工作，并于 9 月底完成了全部 31 个省市的征求意见工作。2022 年开始，少部分地区开始试水延迟 退休政策，但目前仍以自愿为主。例如，江苏省 2022 年 1 月 30 日印发的《江苏省企业职工基本养老保险实施办法》，提 出了参保人员可自愿推迟退休，推迟时间最短不少于一年。

3.2 政策展望：三种情景举例推算

目前，全国统一的延迟退休政策尚未公布。延迟退休年龄主要受到退休政策启动的年份和推进节奏影响，本文列举不同开 始推行年份以及不同推进速度的三种情景，实现男性职工 65 岁退休、女性干部 60 岁退休、女性工人55 岁退休。情景一为 自 2025 年开始每年延迟 3 个月；情景二为自 2030 年开始每年延迟 3 个月；情景三为每年延迟 4 个月，女性工人自 2025 年开始推延退休年龄，女性干部和男性职工自 2040 年开始延迟退休。

1.情景推算

情景一：参考国际经验，美国、法国、日本分别采取每年提高2个月、3个月以及 4个月的节奏推延法定退休年龄，本文选 取中间值“每年提高 3 个月”，对“自 2025 年开始施行”的情景进行推算，如下表所示。如果延迟退休政策自 2025年开 始实施，1965 年及以后出生的男性职工、1970 年及以后出生的女性干部以及 1975 年及以后出生的女性工人退休时间将受 到影响。

情景二：在情景一的基础上，将“自 2025 年开始推行”的假设更改为“自 2030 年开始推行”，仍保留“每年提高 3个月” 的节奏，则 1970年及以后出生的男性职工、1975年及以后出生的女性干部以及1980年及以后出生的女性工人退休时间将 受到影响。

情景三：中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文等人认为，我国延迟退休应分三步走，第一步是女性工人退休年龄每三 年提高一岁，由 50 岁提高到55 岁；第二步，当女性工人延迟到 55岁时，女性干部及男性职工同步开始启动延退改革，按 照每三年一岁同步提高退休年龄；第三步，最终达到男性 65 岁退休和女性 60 岁退休的结果5。本文以上述“每 3 年延长 1 岁，分步调整”的方式试算。如果延迟退休政策自 2025 年开始实施，则女性工人的法定退休年龄自 2025 年开始提高，女 性干部和男性职工自 2040 年开始延迟退休，1980 年及以后出生的男性职工、1975 年及以后出生的女性工人、1990 年及 以后出生的女性干部退休时间将受到影响。我们对此进行推算。

2.退休政策启动的年份和推进节奏对退休年龄的影响

延迟退休年龄主要受到退休政策启动的年份和推进节奏影响，本文以1985 年出生人群为例，推算了不同开始推行年份及不 同推迟速度下，男性职工及女性干部的实际退休年龄。若“每年推迟2个月”的延迟退休政策自2025年开始推行，则1985 年出生的男性职工将于 64 岁 4个月退休，女性干部将于 57 岁 6个月退休；若“每年推迟 3 个月”的延迟退休政策自2030 年开始推行，则 1985 年出生的男性职工将于 63 岁9 个月退休，女性干部将于57 岁6 个月退休；若“每年推迟4个月”的 延迟退休政策自 2035 年开始推行，则 1985 年出生的男性职工将于 63 岁 4 个月退休，女性干部将于 56 岁 8 个月退休。

四、 延迟退休政策的经济影响

延迟退休政策的推行将会对经济社会产生深远且复杂的影响，主要体现在财政、就业、人口三方面。在实施延迟退休政策 的同时，若从国家层面叠加配置“在一定比例领取部分养老金”、“鼓励企业返聘达到退休年龄的老年人”、“制定 0-3 岁婴幼儿托管机构标准”等相关配套设施，则可以在一定程度上降低延迟退休对财政、就业、人口等方面的负面影响。

4.1 财政：平衡养老金收支，增强养老体系可持续性

从理论角度观察，延迟退休对于养老保险计划收支余额的影响短期内主要来自于缴费年限效应以及退休年限效应，能够改 善养老金计划收支余额状况；长期内主要来自于替代率效应和差异效应，或将导致养老金收支平衡进一步恶化： 短期来看，对于整体财政方面，延迟退休具有缴费年限效应（直接效应）和退休年限效应（间接效应）两方面的积极影响。 一方面，延迟退休的直接效应来自于部分参保人养老金缴费年限延长，从而增加养老金计划收入；同时部分参保人养老金 延迟领取，从而减少养老金计划支出。这将改善养老金计划的收支余额状况，提高社会养老保险基金的偿付能力，减轻财 政压力6。另一方面，间接积极效应来自于部分老年人工作时间延长，进而增加老年人创造的生产价值，并通过提高老年人 收入水平来增加老年人缴纳的所得税，从而间接提高财政收入水平，促进财政的可持续性。养老金存在较大缺口，以及政 府在养老保险方面负担过大，是延迟退休政策提出的重要背景之一，从直接、间接角度来看，延迟退休政策对我国财政整 体状况均起到明显正向作用7。

长期而言，延迟退休具有的替代率效应和差异效应，也可能会使得养老金的收支余额恶化。其一，养老金替代率是指，个 人退休后领取的养老金占退休前工资收入的百分比，通常用于衡量劳动者退休前后生活水平的差异，较高的养老金替代率 是劳动者退休后生活水平的重要保障。因此，根据我国养老金计算方式，缴费年限的增加将通过影响社保收入和工资收入 带动养老金替代率提升，进一步加重养老金支出负担8。其二，延迟退休的差异效应对养老金收支的负面影响在于，延迟退 休使得工资继续增长，从而推动老年人退休后养老金领取水平提高；这样一来，养老金收支余额或将进一步恶化。 从实证角度观察，我国学者通过实证研究，认为延迟退休政策的实施将大大缓解我国基本养老保险面临的收支矛盾，提升 养老金制度的可持续性，具有一定必要性。从数据上看，在采取延迟退休政策的背景下：①总退休人数将达到 2.1 亿人左 右，会比不改革少 5000-6000 万人；②缴费赡养率将达到 65.5%，比不改革低 30.8%；参保赡养率将达到 51.4%，比不改 革低 29.6%；③养老金收入将增至 24.8 万亿元，比不改革高 1.2 万亿元；④基金支出将降至 28 万亿元，比不改革多减少7 万亿元。延迟退休政策的实施将导致领取退休金人数下降，参保赡养率和缴费赡养率明显降低，养老金收入增加，同时基 金支出有所下降9。这样一来，养老金收支平衡状况将得到有效改善，弥合现行退休制度下可能出现的资金缺口，在实现资 金盈余的同时，大幅度降低实现资金平衡所需的缴费率。

值得一提的是，根据于文广、何畏、黄玉娟等人测算10，在养老金收入端和支出端配置相关配套设施，都可以在一定程度 上提高延迟退休政策弥合养老金缺口的效果。如果没有任何配套设施，老年劳动者自愿延迟退休年限为 6.34 年，延迟退休 政策实施效率仅为 70.44%。如果在收入端配置配套设施，对延迟退休期间城镇职工所缴纳的统筹账户养老保险按照一定比 例进行减免，则可将老年劳动者自愿延迟退休年限增至 7.8 年，实施效率提升至 86.67%。如果在支出端配置配套设施，城 镇职工在延迟退休期间，即开始以一定比例领取部分养老金，退休后全额领取养老金，则可将老年劳动者自愿延迟退休年 限增至 9年，实施效率提升至 100%。因此，在推行延迟退休政策背景下，无配套政策和有配套政策，对减少养老金缺口的 效果不一样，在养老金收入端和支出端出台相关配套设施至关重要。

4.2 就业：延续人口红利，增加短期劳动力供给

目前学界对于延迟退休对就业的影响主要呈现两种不同的观点。 第一种观点认为延迟退休将会对就业产生消极影响，也即老年人就业对年轻人就业产生挤出效应。其一，全社会就业总量 有限，延迟退休使一部分人在岗时间延长，挤压年轻人的就业机会，压缩年轻人就业空间，短期内会对就业产生一定消极 影响，挤压效果明显。其二，随着社会进步和现代化产业结构优化升级，就业市场对劳动者素质要求不断提高，延迟退休 政策在一定程度上弱化了老年劳动者的竞争地位，在劳动力市场竞争中使老年人陷于从业的不利地位中。 第二种观点认为延迟退休对就业存在积极影响，也即延迟退休对就业岗位的产出效应。其一，延迟退休可以增加劳动力供 给，长期有利于经济增长，从而增加企业对劳动力的需求，提供更多的就业岗位。其二，延迟退休可以通过降低老年人抚 养比来降低年轻人赡养老人负担，微观上还可以减少企业缴纳养老保险的负担，从而提升企业资本开支。

虽然延迟退休对就业既存在消极的挤出效应也包括积极的产出效应，但在不同的时间段，两者的作用大小并不相同。从时 间轴的发展变化来看，这两种效应在不同的时期发挥的作用有所不同，在政策推行之初挤出效应达到最大化，而产出效应 因处于萌芽阶段作用甚微：直接造成一些岗位被高龄职工继续占用，而短时间内经济又难以创造出新的岗位，职位变动受 到抑制，新增年轻职工将面临更少的职位。但是随着时间的推移，产出效应开始发挥作用，而挤出效应的影响由于岗位不 断更新而随之淡化：导致劳动年龄人数上升和老年人抚养比下降，同时在养老金替代率不变的假设下，企业缴费负担将减 轻，这将促进经济发展，从而增加对劳动力的需求，使社会失业率下降。总的来看，延迟退休短期对就业存在负面影响， 以替代效应为主；长期可能会促进就业，以产出效应为主。

此外，延迟退休对不同行业的就业影响存在异质性，对高经济发展地区、民营企业、大规模企业及劳动密集型企业促进作 用更为凸显11。 其一，延迟退休政策对就业率的促进效应在高经济发展地区更为明显。在东部经济发达省份及北京、上海等超大型城市， 民众对退休年龄延迟的政策的认可度较高，同时就业岗位也较多，能够容纳较多的60 岁以上的老年人就业，所以实施退休 年龄延迟政策能较好地促进就业率的提升。而西部及中部地区的经济发展水平较低，民众对退休年龄政策的认可度不高， 同时就业岗位有限，能够容纳 60 岁以上老年人就业的能力有限，延迟退休政策对就业的促进作用并不明显。 其二，延迟退休政策对就业率的促进效应在民营企业中表现的更加明显。延迟退休政策能够节约企业的招聘及员工培训成 本，有利于企业绩效管理，这与民营企业关注点更为契合。相对于国有企业，民营企业市场化程度更高，员工结构更为复 杂，更为注重企业绩效管理，因此对延迟退休政策更为敏感。

其三，延迟退休对企业就业需求的促进作用在大规模企业中更强。相对于小规模企业，大规模企业的就业岗位更多，员工 结构更为复杂，延迟退休所带来的员工数量和结构的变化不会对企业产生较大冲击，最终促进了就业需求的扩大。 其四，延迟退休对就业产生的促进作用在劳动密集型企业中更为凸显。在要素密集度不同的企业中，员工结构有所不同， 劳动密集型企业聚集在农业、制造业、住宿餐饮业、零售业等行业中，雇佣的普遍为低技能劳动力，资本密集型企业雇佣 的普遍为高技能劳动力。相对而言，老年人大多在对劳动力要求较低的劳动密集型企业中就业，延迟退休所带来的老年劳 动力的增加和结构的调整对劳动密集型企业就业的促进作用更明显。

4.3 人口：通过代际交换影响生育率

总的来看，延迟退休在一定程度上缓解了育龄妇女人口和经济活动人口的下降趋势，延迟退休对人口的影响，主要体现在 对出生率的影响。宏观上看，延迟退休从两条路径有助于提高生育率。一方面，延迟退休增加了劳动力人口的工作时间， 提高了人力资本利用率，创造了更多社会价值，社会资源总量增加，社会资源总量增加使得同比例下用于促进生育的资源 增加，从而提升全社会生育率。另一方面，延迟退休降低了社会养老占用社会资源比例的增长幅度，释放出更多用于生育 的社会资源，在一定程度上降低育儿成本，进而促进生育率提高，提升家庭生育意愿。

微观上看，延迟退休通过代际劳动交换以及代际经济交换，对生育率产生不同影响： 其一，通过代际经济交换，延迟退休对生育率存在收入效应。从经济学角度出发，基于理性经济人假设，除繁衍需求、喜 爱幼儿等主观因素外，育龄人群生育孩子的数量也受利益权衡的支配，由他们对未来回报的预期来决定。基于延迟退休政 策，育龄人群预期自己在劳动力市场中的时间延长，延长的工作时间将会在一定程度上提升老年人收入预期，从而影响家 庭的生育决策。一方面，老年人收入提升将强化向下代际收入转移的程度或弱化向上代际收入转移的程度，增加父母给年 轻人的遗赠收入，降低家庭养老储蓄压力，从而释放出更多资源用于抚养孩子，提升生育意愿。另一方面，总体经济状况 的提升，将导致老年人对子女的经济支持需求变弱。同时，育龄人群预期实施延迟退休政策后，他们与同事和社会之间沟 通时间的延长可以弥补对子女的精神需求。从经济和精神两个层面，延迟退休政策均可降低其育龄时期的生育意愿。 其二，通过代际劳动交换，延迟退休对生育率还存在隔代照料效应。祖父母或外祖父母为孙辈提供隔代照料是各国普遍现 象，我国更是如此，由于婴幼儿公共照料体系以及市场提供正式照料服务不足，由祖辈进行隔代照料十分普遍，且比例越 来越高。然而，延迟退休政策与日益增加的家庭照料负担之间存在冲突，可能会对隔代照料造成较大影响，由此降低育龄 人群的生育意愿。一方面，老年人延迟退休使得隔代照料时间减少，隔代抚育的缺位可能导致个人或家庭倾向于延迟生育、 少生育或不生育，年轻人生育孩子的时间成本上升，造成总和生育率的下降13。另一方面，由于延迟退休减少了隔代照料时 间，年轻人照料孩子的时间增加，年轻人的劳动供给降低，导致工资收入减少，进而降低年轻人对每个孩子的教育投入， 不利于长期经济增长。 社会普遍认为延迟退休对隔代抚育影响较大，且会在一定程度上降低生育意愿。我国研究人员通过对大众进行问卷调查， 观察延迟退休政策作用于隔代抚育，以及隔代抚育作用于生育意愿的影响发现，延迟退休政策对隔代抚育负面影响较大， 进而会降低生育意愿。具体来看，64.1%受访者认为延迟退休政策会对隔代抚育造成影响，并且 43.2%受访者认为隔代抚 育将会降低生育意愿，同时有 34.8%受访者认为隔代抚育可能降低生育意愿，仅有 3.9%受访者认为可能会对生育意愿起到 促进作用14。总的来看，多数人认为延迟退休政策对隔代抚育的负面影响路径较为明确，且会对社会生育意愿造成较大消极影响。

为了降低延迟退休政策对生育率的不利影响，可以考虑实施相关配套政策措施。一方面，将 0-3 岁婴幼儿的托育服务纳入 政府公共服务体系建设中，大力发展普惠性托育服务，从国家层面制定托管机构标准，制定监管法律，培养托育服务专业 人才，保障婴幼儿托育等正式照料服务的质量，促进托育服务的健康可持续发展。另一方面，对需要隔代照料的家庭提供 祖辈为孙辈提供照料的政策支持，如类似于生育的产假制度，工作的祖辈需要照料刚出生的孙辈时，可以申请提供一段时 间的隔代照料假，降低延迟退休年龄对隔代照料时间的影响。

五、 结论

延迟退休政策是全球范围内应对人口老龄化的基本解决方案之一，我国的延迟退休政策经过了数年的准备和酝酿，也将进 入改革加速推进的阶段。7 月 19 日，二十届三中全会全票通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决 定》，其中关于延迟退休的表述，由十八届三中全会的“在适当时候稳妥推出延迟退休政策”，变为“按照自愿、弹性原 则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。这意味着，我国延迟退休政策的推进节奏有望加快。 从理论视角来看，延迟退休政策的实施会对财政、就业、人口三方面造成深远影响。其一，从财政方面来看，延迟退休对 于养老保险计划收支余额的影响短期内主要来自于缴费年限效应以及退休年限效应，能够改善养老金计划收支余额状况； 长期内主要来自于替代率效应和差异效应，或将导致养老金收支平衡进一步恶化。其二，从就业方面来看，延迟退休对就 业既存在消极的挤出效应也包括积极的产出效应，在政策推行之初消极的挤出效应达到最大，随着时间的推移，积极的产 出效应开始发挥作用。此外，延迟退休对不同行业的就业影响存在异质性，对高经济发展地区、民营企业、大规模企业及 劳动密集型企业促进作用更为凸显。其三，从人口方面来看，延迟退休通过代际劳动交换以及代际经济交换作用于生育 率，其中，延迟退休政策对生育率的不利影响，可以通过配置相关配套措施来降低。

从实践视角来看，我国可借鉴美国、法国、日本的丰富经验，结合我国社会现实，对延迟退休政策实施细节进行小幅调 整。我们认为，在实施延迟退休政策的同时，若从国家层面引入循序渐进的弹性退休机制，构建积极的高龄劳动力市场， 并建立延迟退休的经济补偿机制，可以在一定程度上降低延迟退休对财政、就业、人口等方面的负面影响，缓解养老金支 付压力，延续人口红利。结合美国、法国、日本推行延迟退休政策的实践经验，我们将可采取的主要措施总结如下：

其一，小步调整，分类推进，渐进式施行延迟退休政策。一方面，小步调整。参考国际经验，在改革方案公布后，制定过 渡期便于民众适应政策调整，遵循“稳”字基调，避免对社会造成过大冲击。与此同时，实施期内每年会小步慢推提高退 休年龄，直至完成目标，如每年延迟 2-4 个月可能是较为稳健的速度。另一方面，分类推进。根据不同性别，制定相应的延迟退休政策。从性别维度来看，遵循海外多数国家统一男女退休年龄的经验，我们认为，男女退休年龄标准或应缩小差 距，综合考虑健康预期寿命、海外国家退休年龄设定，确立65 岁为最终男女法定目标退休年龄。

其二，考虑弹性退休制度，调整部分人群提前退休时间。目前，国内不同行业、不同职位级别、不同身体状况、不同性别 的人群对“延迟退休”政策态度尚不统一。因此，参照美国退休政策改革的经验，在改革年龄跨度较大的情况下，可以考 虑适当加入弹性退休制度，设计不同退休年龄对应不同养老金领取标准的方案，既可以填补养老金支付缺口，又可同时兼 顾不同人群选择退休时间的自身意愿。具体来看，失业保障、残疾保障、病退等情况是劳动者提前退休的主要渠道，部分 国家通过立法关闭部分提前退休通道、收紧条件、降低待遇等方式，保障退休政策的公平性，提升高龄劳动者的劳动参与 率。以此为经验，我国可考虑部分特殊群体实际情况，搭建必要的提前退休通道，既鼓励高级技能人员、高学历人员等延 长退休年龄，又允许从事繁重体力劳动或者其他有害身体健康岗位的人员提前退休。

其三，推行相关配套政策，构建积极的老龄劳动力市场。日本政府具有丰富的构建积极老龄劳动力市场，帮助老年人提高 专业技能，实现老年人再就业的实践经验。从整体上看，我国就业环境存在对高龄劳动者的年龄歧视，对老年人技能培训 尚不充分，对老年人隔代抚育依赖度较高等问题。实践中，我国可借鉴日本经验，为高龄劳动者就业营造更好的就业环 境。具体看：一是在《劳动法》《老年人权益保障法》中加强对高龄劳动者就业权益保护，抓住以高龄劳动者为主体的人 口红利机会，削弱实施延迟退休政策对就业环境产生的不确定影响，以促进社会和谐发展。二是完善高龄劳动者就业保障 政策，加强职业教育培训，以提升高龄劳动者技能水平。三是加大企业雇佣高龄劳动者的政策支持力度，考虑对相关企业 给予财政补贴，提供税收优惠，以降低企业用工成本。

其四，建立延迟退休的经济补偿机制。尽管长期来看，延迟退休对养老金给付和延长人口红利都有正面影响，但工作不一 定是个人理性的最优选择，物质层面已经较为丰富的年轻人和老年人会更倾向于选择闲暇。因此，为了保证政策的顺利进 行，我国可参考法国提高最低养老金领取标准的实践经验，在延迟退休政策推行时建立相应的经济补偿机制，提高老年人 延迟退休年龄的意愿。其中，可采取的具体措施包括：适当降低职工的养老金缴费水平，一定程度提升延迟退休人群工 资，增加延迟退休人群的养老金给付水平等。

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