地方债发展历史及发行规模如何？

2014 年前地方债发行处于探索期。

2009-2014 年地方债尚在发行偿还模式的探索期，发行管理制度也在慢慢建立， 地方债发行规模较小。地方债发行共经历了以下三种模式：

1）2009-2010 年“代发代还”模式：2009 年美国次贷危机引发的国际金融危机 余波未平，为了继续保持经济平稳较快的发展，积极的财政政策开始施行。地方 财政需要筹集中央投资配套资金及扩大本级政府投资所需的资金，为了应对地方 财政收支紧张的压力，中央财政代地方通过发行 2000 亿元的地方债来筹措资金。 但由于当时地方债管理制度等尚未健全，2009 年和 2010 年地方债发行采取财 政部“代发代还”的模式，发行规模较小，每年仅有 2000 亿元，对于当时 3 万 亿元左右的财政缺口而言也有所不足。

2）2011-2013 年“自发代还”模式：2011 年在地方债发行管理制度开始逐渐建 立的情形下，地方债发行额度开始放松，10 月《2011 年地方政府自行发债试点 办法》提出上海、浙江、广东、深圳开展试点，在国务院批准的发债规模限额内， 自行组织发行本省（市）政府债券，但仍由财政部代办还本付息。2013 年“自发 代还”试点新增江苏和山东，2012 年和 2013 年地方债发行额度分别上升至 2500 亿元和 3500 亿元，但发行仍以“代发代还”模式为主。

3）2014 年开启“自发自还”模式：为了强化地方政府的偿债责任和风控意识， 2014 年上海、浙江、广东等 10 个地区开始进行地方债“自发自还”的试点，5 月《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》提出自发自还是指试点地区在国 务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本 金的机制。地方债发行额度有所放宽，2014 年地方债发行额度上升至 4000 亿 元。

2014 年起国务院要求地方政府举债要“修明渠、堵暗道”。2014 年前《预算法》 规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不允许发债，而地方债的发行额度未 能满足地方政府开展经济建设产生的融资需求，此时地方融资平台应运而生，城 投债规模快速膨胀。为了规范地方政府债务管理，2014 年 8 月新《预算法》做 出了修改，允许地方政府在国务院确定的限额内发行地方政府债券，同时 10 月 发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）提出“修 明渠、堵暗道”，赋予地方政府依法适度举债融资权限，剥离融资平台公司政府 融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

2015-2018 年为了防范地方政府债务风险，地方通过发行置换债将排摸出的非债 券形式存在的政府债务进行置换，使得隐性债务“显性化”，由此地方债规模进 一步扩大。2014 年监管对地方政府存量债务进行了排摸，未以债券形式存在的政府债务总计在 14.34 万亿元，国发〔2014〕43 号文件在遏制融资平台新增债 务的同时也对化解排摸出的债务提供了指导，意见指出“对甄别后纳入预算管理 的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担， 优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”2014-2018 年各地发行了 12.2 万亿元的地方置换债后，非政府债券形式的存量政府债务规模大幅压缩，2018 年 内减少了 1.4 万亿元，而当年置换债的发行量为 1.3 万亿元。2015-2017 年地方 债发行放量主要由置换债推动，地方债存量规模由 2014 年的 0.4 万亿元快速上 升至 2017 年的 14.7 万亿元。 除了置换债外，2018 年起新增地方债和再融资债的放量使得地方债的发行量和 存量逐步抬升。国发〔2014〕43 号文件明确，将一般债务纳入一般公共预算管 理、专项债务纳入政府性基金预算管理。2015 年财政部印发地方政府一般债券 和专项债券发行管理办法，对一般债和专项债进行了定义。为偿还到期地方政府 债券，2018 年再融资债开始发行，随着债务的滚续，再融资债发行规模也在逐 渐扩大。 但由于再融资债是“借新还旧”债，发行后不增加地方政府债务余额，同时置换 债发行逐渐退出历史舞台，新增债成为了地方债扩容的直接主要力量，而新增债 的发行也是为了地方项目建设的资金需要。在稳投资、扩内需、补短板政策要求 下，基建投资成为主要发力点之一，而专项债在项目开展中发挥了重要作用。

2020 年特殊再融资债开始发行，隐债置换进一步使得地方债扩容。为了缓释地 方政府债务风险，优化地方债务结构，2020 年末募集资金投向为“偿还存量债 务”的特殊再融资债开启发行，2020-2022 年各地区共发行 11170 亿元的特殊再 融资债，地方隐性债务再次被地方债置换。2023 年 7 月中央提出“一揽子化债 方案”，要求地方政府化解债务风险，10 月特殊再融资债重启发行，2023 年共发行近 1.4 万亿元，地方债规模有较大的扩容。