地方债发行、审批流程、限额分配与调配情况如何？

2017-2018 年，仍有部分省份进行此类调配，但数量大幅减少。

1、地方债的发行与审批流程

在地方债发行程序中，我国实行限额管理制度，新增地方债限额须经全 国人大批准、财政部下达至地方才可以发行地方政府债券。因此，本节 先介绍我国地方债限额管理的政策框架，而后重点分析地方债的发行与 审批流程。 2014 年 8 月，新预算法 69颁布，规定地方政府举债只能发行政府债券， 不得以其他方式举借债务；2014 年 10 月，《国务院关于加强地方政府 性债务管理的意见》70出台，明确指出对地方政府债务实行规模控制和 预算管理，其中地方债全国新增总限额由国务院确定并报全国人大批准， 分地区限额则由财政部根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报 国务院批准；2015 年 12 月，《财政部关于对地方政府债务实行限额管 理的实施意见》71出台，该意见再次细化了对地方债限额的管理办法， 同时明确了地方政府分地区债务限额逐级下达的审批与发行流程。至此， 三个政策文件共同为地方债的限额管理提供指导，地方债限额管理的政 策框架基本形成。

在我国地方债限额分配的流程中，采用的是“方案逐层上报与限额逐级 下发”相结合的模式。严格来说，地方债 72的发行流程从市县级财政部 门经政府批准后提前上报下一年度一般债务、专项债务和安排公益性资 本支出项目的建议开始。省级财政部门在收到市县级财政部门上报的建议之后，汇总提出省级下一年度增加举借一般债务 73、专项债务 74和安 排公益性资本支出项目的建议，经省政府批准后，于本年度的 10 月底 前向财政部上报。以上可视作下一年度国务院向全国人大正式上报地方 债总限额前的准备阶段。

在地方债的正式发行流程中，第一步是国务院上报地方债新增总限额并 经全国人大审议批准 75。在全国人大批准地方债新增总限额之后，财政 部向国务院上报债务限额分配方案 76，其中各地区债务限额采用因素法 测算，由限额分配公式计算得出，国务院批准后再下达省级财政部门 77。 省级财政部门依照财政部下达的限额，编制预算调整方案，经省政府报 本级人大常委会审批；同时依据债务风险、政府财力等因素，并结合各 市县财政部门上报的关于举借一般债务、专项债务与安排公益性资本支 出项目的建议，提出省本级及下属市县债务限额分配方案，经省政府批 准后下达给各市县级财政部门 78。 收到省级财政部门下达限额后，各市县级政府若需举借债务，则在省财 政部门批准的限额内列明债务举借方案与资金使用计划，并编制预算调 整方案，经本级人大常委会批准后上报省级政府备案并由省级政府代为 举借 79。 此外，财政部多次强调地方债的发行进度问题，要求各地方政府在逆周 期加快地方债发行进度，提高资金使用效益，但地方债发行审批流程较 为严格，因此我们必须关注影响地方债发行的时间因素。

概括来看，地方债发行时间主要取决于地方财政编制预算调整草案的效 率以及省人大（常委会）召开的时间，若地方财政部门能在最近一次省 级人大（常委会）召开前高效地完成各县市举债需求摸排工作与预算调 整草案编制工作，则可以缓解地方债审批流程带来的时滞问题。此外， 一些省份（例如广西壮族自治区 80）人大常委会授权省财政部门在财政 部下达的提前批额度内提前组织发行地方债，也是考虑到了地方债审批 流程中的时滞问题。

以上是我国地方债的发行与审批流程。需要注意的是：1）流程图中并 没有包括我国地方债中的提前批额度。2）流程图中并没有包含限额调 整部分。与限额下达不同，地方债限额的扩大或者削减由人大常委会审 批。但除此之外，限额调整同样需要经过逐级下达的机制，其审批流程 与限额下达基本相同。

2、地方债限额的分配

地方债新增总限额的确定与分地区限额的分配，是地方债发行流程中极 其重要的两步。其中，地方债新增总限额，由国务院确定并上报。财政部在《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》81指出：当经济 下行压力大，国家需要实施积极财政政策时，则适当扩大当年新增总限 额；当经济形势好转，国家需要实施稳健的财政政策或适度从紧财政政 策时，则适当削减当年新增债务限额或者在上年债务限额的基础上合理 调配。 因此，新增总限额是国务院在对宏观经济形势综合研判的基础上确定 的，既要发挥地方债增加有效投资，刺激经济的作用，同时还要坚持谨 慎性原则。此外，我们需留意国债和地方政府债的相互作用，国债与地 方政府债均是政府债供给的重要组成部分，财政部也多次强调政府债均 衡发展的概念。因此，不排除在财政部指导下，国债和地方政府债的发 行存在此消彼长的关系。

在地方债分地区限额分配方面，2017 年 3 月，财政部制定了《新增地 方政府债务限额分配管理暂行办法》82，以此规范各地的新增地方政府 债务限额管理。管理办法指出：在分配原则上，新增限额分配应遵循立 足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开 透明的原则；在分配方法上，新增限额分配应选取影响政府债务规模的 客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的 重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算，其中，新增地 方政府一般债务限额、新增地方政府专项债务限额分别按照一般公共预 算、政府性基金预算管理方式不同，单独测算。 管理办法还给出了各地区新增限额具体的计算公式，即某地区新增限额 =[该地区财力×系数 1+该地区重大项目支出×系数 2]×该地区债务风 险系数×波动系数+债务管理绩效因素调整+地方申请因素调整。

经过代数变换的限额分配公式中含有“地区财力”“重大项目支出”两 个分配权重。首先，公式将新增地方债限额分成两部分：用于支持重大 项目支出额度与扣除用于支持重大项目支出的剩余额度。其次，用于支 持重大项目支出额度以各地区上一年重大项目支出额度为权重进行分 配，扣除用于支持重大项目支出的剩余额度以各地区上一年的地区财力 为权重进行分配。最后再根据各地的债券风险系数、波动系数、债务管 理绩效因素等各要素进行一定的调整，结合各地实际情况，严格管控地 方政府债务风险。

我们可以得出以下结论：（1）新增地方债限额分配主要参照地方财力与 融资需求。地方财力，重大项目支出基本决定了新增地方债限额分配的 基础额度，债务风险、波动率、债务绩效管理因素等可视为调节因子。 （2）新增地方债限额的分配充分体现了正向激励的原则，地方财力雄 厚、融资需求旺盛、资金使用效益高（重大项目支出多）的地区得以分配到更多的新增地方债限额，设立债务风险系数等调节因子的目的主要 是在正向分配的过程中管控债务风险。 此外，新增地方政府债务限额的分配必要时还需要配合国家重大战略的 实施与推进。例如国务院在 2022 年 1 月 26 日发布的《国务院关于支持 贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》83中指出：在确保债务风险 可控的前提下，对贵州适度分配新增地方政府债务限额，支持符合条件 的政府投资项目建设。 本文分别对 2022 年新增一般债限额、2022 年新增专项债限额进行了两 组回归。在第一组回归中，我们将 2022 年新增一般债限额作为因变量， 一般债务率和公共预算财力作为自变量；在第二组回归中，我们将 2022 年新增专项债限额作为因变量，专项债务率和政府性基金财力作为自变 量。回归结果显示，公共预算财力和政府性基金财力均在 0.05 的水平上 显著，一般债务率和专项债务率均不显著。

此外，我们依据回归结果分别对新增一般债限额、新增专项债限额进行 了拟合。拟合结果显示，政府性基金财力和专项债务率对新增专项债额 度的确定具有更强的解释力度。

3、地方债限额的调配

在财政部分配下达各地区的地方债限额之后，还会发生债务限额的调配。 根据对各地区历史债务限额情况的整理与分析，并结合有关文件，我们 总结出债务限额的调配共有三种类型：①一般债限额与专项债限额之间 的调配；②债务限额跨地区的调配；③债务限额跨年度的调配。值得注 意的是，截至目前新增限额与特殊再融资债限额之间未发现有直接相互 调配的情况。

一般债限额与专项债限额之间的调配

2016 年首次出现了一般债限额与专项债限额之间的调配，当年共有 12 个省市出现了此类调配。每年全国与各省市除披露当年下达的新增限额 之外，还会披露当年末的累计限额，并分类披露一般债与专项债的新增 限额和限额。

在总限额的层面上，2015-2022 年，通过全国当年末限额减去上年末限额得到的限额增量，与当年的全国新增限额一直保持一致，即当年末限 额-上年末限额=限额增量。 但在分类限额的层面上，2016 年首次出现了全国一般债限额增量与一般 债新增限额不相等、专项债限额增量与专项债新增限额也不相等的特殊 情况。通过计算分地区的限额增量，我们发现 2016 年共有 12 个省市出 现了分类限额增量与分类新增限额的差异，但是这些省市的总限额增量 与总新增限额仍保持一致。据此我们推测，12 个省市可能在财政部下达 债务限额后进行了地区内专项债限额与一般债限额的调配。

2017-2018 年，仍有部分省份进行此类调配，但数量大幅减少。与 2016 年相比，2017-2018 年一般债限额与专项债限额之间出现调配的省份大 幅减少，2017 年仅有贵州和云南两省发生此类调配，而 2018 年仅有陕 西进行了此类调配。如陕西省 2018 年披露的新增一般债限额为 341 亿 元、新增专项债限额为 258 亿元，但根据 2018 年末限额与 2017 年末 限额作差得出的一般债限额增量为 347 亿元、专项债限额增量为 252 亿 元，陕西省 2018 年可能从专项债限额中调配 6 亿元至一般债限额。

2019 年之后，全国层面的分类限额增量与新增限额再度保持一致。但由 于此阶段跨地区限额调配情况的出现，我们很难判断各地区在此后的年 份是否进行了一般债限额与专项债限额的调配。

债务限额跨地区的调配

从 2019 年开始，当年末限额-上年末限额=新增限额这一等式在分地区 层面上不再成立，2020 年以来，不少省市均出现了限额增量与新增限额 不等的现象。我们认为产生此类现象的原因可能有二：（1）财政部下达 了用于特殊再融资债券的限额；（2）各省市出现了债务限额回收现象且 回收规模有差异。

财政部下达用于偿还存量债务的特殊再融资债券限额，用于隐性债务风 险化解。2020 年 12 月开始，部分再融资债券的用途表述增加了“偿还 政府存量债务”。宁夏《关于 2020 年全区及区本级预算执行情况和 2021 年全区及区本级预算草案的报告》84中提到，“成功争取永宁县建制县隐 性债务风险化解全国试点，获得风险化解再融资债券 55 亿元，及时消 除重大风险隐患。”而宁夏当年发行的特殊再融资债券总额恰好为 55 亿 元。 下达特殊再融资债券限额将导致地方政府限额的提高。由于再融资债一 般用于偿还到期债券，所以过往下达的再融资债限额并不会带来限额的 增加。但特殊再融资债券偿还存量债务（如隐性债务）此前并不计入地 方政府债务总额，发行特殊再融资债券会增加地方政府债务余额，财政 部下达的特殊再融资债券限额可能会导致地方政府限额的提高。 2020 年不少省份存在债务限额的被回收的情况，直接减少了限额。我 们梳理了各省市的预决算公开信息，发现 2020 年多个省份存在被财政 部收回债务限额的情况，如福建被收回债务限额 106 亿元、宁夏被收回 债务限额 44 亿元、河南被收回债务限额 569 亿元。对各地区债务限额 的回收将直接导致政府债务限额的减少。

特殊再融资债券的限额有可能来源于回收限额的跨地区调配。根据上文 的分析，我们发现了影响限额增量的两个额外因素：特殊再融资债券限 额和限额回收。将这两个因素纳入考虑后，我们得到了地方政府债务限 额新的等式：当年末限额-上年末限额=新增限额+特殊再融资债券限额限额回收。我们利用宁夏、福建和河南这三个披露回收限额的省份对这 一等式进行了验证，发现等式在这三个省份均成立。如果在全国层面上， 当年末限额-上年末限额=新增限额仍然成立，那么全国特殊再融资债券 限额=全国限额回收，即特殊再融资债券限额来自于当年回收限额的跨 地区调配。

2023 年各地区回收限额差异较大。运用“当年末限额-上年末限额=新增 限额+特殊再融资债券限额-限额回收”这一公式及上述逻辑，我们测算 了 2023 年全国各地区被回收的债务限额，发现各地区回收限额之间的 差异较大。上海、新疆和江苏被回收的限额均在 1000 亿元以上，而山 东、贵州和天津则有额外的下达限额。

跨地区调配在 2018 年就已经出现，但当时并未造成限额增量与新增限 额的差异。事实上，跨地区的限额调配并不是在 2019 年首次出现的， 广东省《关于 2018 年第二次省级财政预算调整方案的报告》85中提到 “2018 年 12 月，财政部根据党中央、国务院关于加快专项债券发行和 使用的要求，收回深圳市暂未使用的 2018 年新增债务限额 170.6 亿元， 并对收回额度在全国进行重新分配，其中分配广东地区第二批新增债务 限额 85 亿元，均为专项债务限额。”本次跨区域调配与之后年份的此类 调配有三处不同：（1）调配后的限额仍用于发行新增债券，而不是用于 偿还政府存量债务；（2）所调配限额为新增限额，而非存量限额空间； （3）并未造成限额增量与新增限额之间的差异。

债务限额跨年度的调配

大连市曾进行专项债限额的跨年调配，将 2017 年新增限额结转至次年 使用。根据《关于 2018 年大连市政府债务限额及市本级预算调整方案 （草案）的报告》86，“当年，省政府综合考虑全省财政收支运行、债务 风险防范等因素，决定暂不使用年度新增债务限额，因此我市也未使用 当年新增债务限额。经协商，财政部和辽宁省债务管理办公室同意我市 结转到 2018 年度统筹使用。”2018 年，大连市新增专项债限额为 4 亿 元，但当年共发行新增专项债券 7 亿元，2017 年调配至次年度的 3 亿 元专项债限额已全部使用完毕。

河南和新疆2020年12月下发的用于发行再融资债券偿还存量债务及用 于化解中小银行风险的债务限额允许跨年度发行使用。《关于河南省 2020 年财政预算执行情况和 2021 年预算草案的报告》87中提及“2020 年底，财政部下达我省 358 亿元地方政府债务限额，其中：一般债务限 额 198 亿元，专项债务限额 160 亿元，用于发行再融资债券偿还存量债 务；下达 257 亿元新增专项债务限额用于化解中小银行风险。由于下达 时间较晚，财政部同意以上限额跨年度发行使用。”《新疆维吾尔自治区 2020 年自治区预算执行情况和 2021 年自治区预算草案的报告》88中也 出现了将 2020 年 12 月下达的用于发行再融资债券、化解存量债务的债 务限额统一在 2021 年发行使用的相关表述。

其他省份虽未直接说明，但也存在将 2020 年限额调配至 2021 年使用的 情况。《陕西省 2020 年财政预算执行情况和 2021 年财政预算（草案）》 89中披露 2020 年中央下达 137 亿元一般债务限额和 111 亿元专项债务 限额用于偿还存量债务、下达 46 亿元专项债务限额用于化解中小银行 风险。但在当年，陕西并未发行用途为偿还存量债务的再融资债券或支 持中小银行发展专项债券。据统计，陕西于 2021 年 1 月发行了再融资 一般债券和再融资专项债券，用途均为偿还存量债务；于 2021 年 8 月 发行了支持中小银行发展专项债券。这三只债券的规模正好与 2020 年 下达的限额一致。 全国层面，2019-2022 年分别有 13 亿 90、1494 亿 91、2150 亿 92和 1691 亿元 93新增专项债券限额未使用完毕，相应结转至下年使用。