中国如何应对经济增速下滑和低通胀？

从中国改革开放以来应对经济增速下滑和低通胀的财税政策选择的经验看，主要分两大类，一类是需求侧扩张的政策，一类是供给侧的政策如供给侧结构性改革等。

1.20 世纪 90 年代中期以来扩大需求的政策

1.1 20 世纪 90 年代中国经济的下滑及应对

1997 年，东南亚爆发严重的金融危机，对中国出口造成冲击，影响了经济增长 速度，固定资产投资增速也在放缓；地方金融风险上升，处理商业银行坏账风险迫在 眉睫。货币政策频频发力，但是“独木难支”——多次下调定期存款利率及中长期贷 款利率，但面临着外部亚洲货币大幅贬值的压力和内部政策传导不畅的困境，通货紧 缩迹象日益明显。1998 年上半年社会消费品零售总额增长 9.1%，增幅回落 4.2 个百 分点；商品零售价格和居民消费价格总水平不升反降，商品零售价格指数和居民消费 价格指数分别为-2.6%和-0.8%；1998 年全年国内生产总值增长 7.8%，成为 1991 年 以来的最低值。 面对经济形势的新变化，党中央、国务院及时进行宏观调控，实行了积极的财政 政策和稳健的货币政策，努力扩大内需。第一，积极的财政政策，增加政府支出，发 行国债，调整税收。1998 年至 2002 年累计发行长期建设国债 6600 亿元，1998 年 8 月全国人大常委会审议批准预算调整方案（上调财政赤字）后，1000 亿元重点投入 基础设施建设的国债终于“浮出水面”（当时并不称为长期建设国债），占 1998 年 名义 GDP 比例约为 1.17%，其中有 500 亿列入中央财政赤字（另外 500 亿转贷给地方 政府，因此不计入赤字）。加之银行配套资金和企业资金，用于基础设施和基础产业 建设的资金较为充裕，有效地促进投资的快速增长。在扩大需求的同时，有效地改善 供给，特别是加强了长期以来制约我国经济发展的基础设施和基础产业，加大了企业 技术改造投入，促进了产业结构的优化和升级。第二，实行稳健的货币政策，降低了 金融机构存贷款利率水平，开征利息税，运用公开市场业务调节货币供求关系。中央 的宏观调控政策在加大启动投资需求的同时，还注意启动消费需求，进一步建立健全 社会保障制度，提高城镇中低收入阶层的收入水平，有效地扩大了居民消费；不断改 善投资环境，适时提高出口退税率，实施出口市场多元化战略，积极开拓国际市场， 有效吸引外资，使对外经济保持稳定发展。

1.2 2008 年中国经济的下滑、通缩及应对

2007 年的美国次贷危机演变为 2008 年全球金融危机后，通过金融、贸易等渠道 向外扩散，导致国际市场需求大幅萎缩，给深度融入国际市场的中国经济带来巨大冲 击，使中国 2008 年季度 GDP 增速从 3 季度的 9.0%迅速下跌至 4 季度的 6.8%，并进 一步跌至 2009 年 1 季度的 6.1%。面临国际市场需求萎缩带来的需求不足问题，中国 国务院迅速出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施18，主要包括：“加快建设保障 性安居工程，农村基础设施建设，加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设，加快 医疗卫生、文化教育事业发展，加强生态环境建设，加快自主创新和结构调整，加快 地震灾区灾后重建各项工作，提高城乡居民收入，在全国所有地区、所有行业全面实 施增值税转型改革，加大金融对经济增长的支持力度”。并且，国务院还出台了针对 “钢铁、汽车、纺织、装备制造、船舶工业、轻工业、石化产业、电子信息业、有色 金属和物流业”的“十大产业振兴规划”等。各项扩大内需政策的投资资金来源包括 中央财政资金和地方相应配套资金和银行配套信贷，总计约 4 万亿元规模。在一系 列扩大内需政策作用下，中国经济迅速反弹，2009 年 2 季度的 GDP 增速回升至 7.9%， 到 3 季度回升至 9.1%。 为应对经济增速放缓、低通胀等，从国债发行的角度详细来说，中国改革开放以 来的历史上有多次增发国债：1998 年-2000 年用于基础设施建设，财政部分别在 1998 年 8 月、1999 年 8 月、2000 年 8 月增发 1000、600、500 亿元的 10 年期国债，也叫 长期建设国债，均通过调整赤字规模的方式实现增发。从发行方式来看，三次增发均 为向国有商业银行定向发行。其中，1998 年财政部向国有商业银行增发 1000 亿元国 债的同时，银行配套发放 1000 亿元贷款。从资金用途来看，1998 年亚洲金融危机爆 发，在先后采取了降低银行存贷款利率、增加信贷资金供应以及提高部分商品出口退 税率等刺激经济增长的措施之后，经济增长速度仍呈下降趋势，需要通过增加投资等 举措提振经济。因此，三次国债资金主要用于加快基础设施建设、增加建设性支出。 主要用于加快在建项目建设，重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改 造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。

1.3 应对经济下滑等的特别国债发行及影响

第一次特别国债19：1998 年 8 月，财政部定向发行为期 30 年的特别国债用于补 充四大行资本金，发行规模为 2700 亿元，发行利率 7.2%。从发行方式来看，此次采 用对工、农、中、建四大银行定向发行的方式。而此前同年 3 月央行将存款准备金率 由 13%下调至 8%，下调了 5 个百分点，由此为四大行释放了 2400 亿元流动性，为后 续认购特别国债提供了可用资金。从资金用途来看，此次资金主要用于补充工、农、 中、建四大银行资本金，主要原因在于按《巴塞尔协议》的规定，银行资本充足率应 不低于 8%，而当时四大行的资本充足率不足。从对财政赤字的影响来看，特别国债 纳入政府性基金预算管理，未对一般预算赤字规模产生影响。此次特别国债发行后， 财政部对四大行的股权增加，增加了政府资产，纳入政府性基金预算管理，对中央财 政赤字规模未产生影响。

第二次特别国债20：2007 年用于外汇储备管理 2007 年 8 月-12 月，财政部陆续 发行 8 期特别国债，合计 15500 亿元，期限为 10 年、15 年，发行利率为 4.3%-4.7%。从发行方式来看，定向发行与公开发行相结合。第一、七期分别发行 6000、7500 亿 元，共计 13500 亿元，定向发行对象为中国农业银行，后续央行从农行买入此次特别 国债。其余六期为公开发行，共计 2000 亿元。同时，2007 年发行的特别国债也在 2017、2022 年到期时续发。其中，2017 年 8 月，财政部向境内商业银行定向续发 6000 亿元特别国债，第 1 期 4000 亿为 7 年期，第 2 期 2000 亿为 10 年期。后续 9-11 月， 财政部又在公开市场分三次续发 964 亿元特别国债。2022 年 12 月，财政部向境内商 业银行定向续发 7500 亿元特别国债。从资金用途来看，此次资金主要用于购买外汇， 财政部将募集资金向央行购买外汇，并注资组建国家外汇投资公司，并通过减少外汇 占款，减轻货币政策的操作压力。

第三次特别国债：2020 年用于抗疫 2020 年 6 月-7 月，为了应对新冠疫情，筹 集财政资金，统筹推进疫情防控和经济社会发展，财政部分四批陆续发行抗疫特别国 债，合计 10000 亿元，期限为 5 年、7 年、10 年，发行利率为 2.41%-2.86%。从发行 方式来看，此次采取全额公开发行方式，机构与个人均可认购，且能够在银行间市场、 交易所及柜台上市流通。从资金用途来看，抗疫特别国债资金主要用于地方疫情防控， 投向公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。其中，基础设施建设包括公共卫生体 系建设、重大疫情防控救治体系建设、交通基础设施建设、城镇老旧小区改造、市政 基础设施建设等 12 个细分领域，抗疫相关支出包括减免房租补贴、重点企业贷款贴 息、困难群众基本生活补助等 6 个细分领域。

2.国内循环供求结构失衡背景下的供给侧改革

2.1 经济新常态以来中国经济放缓、供给过剩问题加重

2012 年前后，全球经济进入长期停滞的新平庸阶段，中国经济进入减速换档的 新常态，传统人口数量红利的衰减导致中国经济潜在增长率放缓21，需求增速放缓成 为国际市场、国内市场面临的共同制约。同时，中国通过扩大投资以拉动内需的边际 资本产出效率明显下滑，靠传统基建刺激经济的老路副作用明显，并且货币政策和财 政政策刺激经济的效应明显减弱，刺激政策持续推高全社会杠杆率水平、加剧潜在金 融风险，需求侧扩张政策的负作用在加大22。 在此背景下，需求增速放缓带来的供给过剩更加突出，与此同时还存在高品质日 常消费品、精密机械制造品和教育、医疗等大量消费需求外流的情况，共同反映出中 国经济的低端产能结构性过剩、高端有效供给不足等问题尤为突出。而高品质日常消费品等一些高端产品和服务的有效供给之所以不足，主要是因为人才、资本、土地等 要素供给侧方面的经济体制存在一些障碍，阻碍了人才、资本、土地等要素的活力和 有效配置。

2.2 针对经济增速下滑、PPI 持续负增长等实施供给侧改革

为从深层次体制上解决经济发展新常态出现的需求增速趋势性放缓、供给结构 性过剩的问题，特别是消费需求外流、中低端产品过剩、高端产品不足、传统产业产 能过剩、房地产库存严重、地方政府债务风险积累等突出问题，2015 年末的中央经 济工作会议提出供给侧结构性改革，针对中国经济中的突出问题和矛盾确定了“去产 能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的重点任务，在落实重点任务时提出将供给 侧结构性改革贯穿宏观调控全过程23。此后，历年的中央经济工作会议都提出继续深 化供给侧改革，力图通过改革的办法持续优化供给结构，以适应需求结构的变化。供 给侧结构性改革前后持续实施了多年，到 2021 年 3 月 5 日，国务院总理李克强在 《2021 年国务院政府工作报告》中指出，完成“三去一降一补”重要任务。“三去一 降一补”的主要政策内容如下：

去产能。即化解产能过剩，是指为了解决产品供过于求而引起产品恶性竞争的不 利局面，寻求对生产设备及产品进行转型和升级的方法。受国际金融危机的深层次影 响，国际市场持续低迷，国内需求增速趋缓，我国部分产业供过于求矛盾日益凸显， 传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突 出。中央经济工作会议把“去产能”列为 2016 年五大结构性改革任务之首，并明确 了“多兼并重组，少破产清算”的思路。按照企业主体、政府推动、市场引导、依法 处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善处理保 持社会稳定和推进结构性改革的关系。依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破 产清算案件审理。提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障 以及专项奖补等政策，资本市场要配合企业兼并重组。尽可能多兼并重组、少破产清 算，做好职工安置工作。严格控制增量，防止新的产能过剩。

去库存。主要是化解房地产库存。按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存， 稳定房地产市场。落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地 落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。明确深化住房制度改革方 向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向， 把公租房扩大到非户籍人口。发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买 库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化 企业。鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，促 进房地产业兼并重组，提高产业集中度。取消过时的限制性措施。

去杠杆。“杠杆”是指特定主体通过借入债务，以较小规模的自有资金撬动大量 资金，以此扩大经营规模。比如个人、企业和政府等主体向金融机构借贷或发债等， 都是加杠杆的行为。微观上一般以总资产与权益资本的比率衡量杠杆率水平，宏观上 一般以“债务/GDP”衡量杠杆率水平。适度加杠杆有利于企业盈利和经济发展，但如 果杠杆率过高，债务增速过快，还债的压力就会反过来增大金融风险甚至拖累发展。 中央经济工作会议把“去杠杆”列为 2016 年结构性改革的重点任务之一，积极推动 在提高生产效率、推动经济增长的过程中改善债务结构，增加权益资本比重，以可控 方式和可控节奏逐步减少杠杆，防范金融风险压力，促进经济持续健康发展。 降成本。即帮助企业降低成本。降低制度性交易成本，转变政府职能、简政放权， 进一步清理规范中介服务。降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收 费，营造公平的税负环境，研究降低制造业增值税税率。降低社会保险费，研究精简 归并“五险一金”。降低企业财务成本，金融部门要创造利率正常化的政策环境，为 实体经济让利。降低电力价格，推进电价市场化改革，完善煤电价格联动机制。降低 物流成本，推进流通体制改革。

补短板。补基础设施建设短板，解决城市基础设施和公共服务设施建设滞后问题， 中心城区地下管网老旧、水电气暖及环卫设施不配套等问题。补经济持续健康发展短 板，解决结构优化调整缓慢，实体经济发展不快，金融产品有效供给不足，企业融资 成本过高，产业投资增量减少，增长新动力不足，投资需求降低等问题。补科技创新 进步短板，解决创新能力不强，创新活力不足，科技研发投入偏低，科技成果转化缓 慢，高新技术产业规模较小等问题。补城乡统筹发展短板，解决新农村建设标准不高，都市现代农业规模不大，农民生产生活条件相对落后，城乡差别较大等问题。补民生 建设短板，解决公共服务体系不完善，基本公共服务不均衡，教育、医疗、卫生、文 化、就业和社会保障服务水平不高等问题。补对外开放短板，解决国际交流合作不活 跃，投资贸易规模不大，对中亚市场辐射力不强和城市开放度不高等问题。补环保生 态建设短板，解决发展受水、土地等资源硬约束加剧，“城市病”较为突出，环境容 量和生态承载力严重不足，环保基础设施欠缺，大气污染区域联防联控不到位等问题。 补人才队伍建设短板，解决人力资源管理政策不活，人才管理体制机制改革相对滞后， 各领域人才特别是企业科技、管理人才相对匮乏，各类人才待遇较低等问题。