财政政策基调、调控节奏与发力方向分析

更加给力，提质增效。

1.2024 年财政政策基调与调控节奏

2024 年财政政策基调为更加给力且提质增效。3 月的《政府工作报告》提出积极的财政政策要适度加力、提质增效，指明财政政策基调要保持积极。财政政策适度加力主 要包括财政赤字规模增加，财政支出规模增加，地方政府专项债券规模增加，且安排发 行超长期特别国债等方面。4 月的中央政治局会议指出要靠前发力已经确定的宏观经济 政策。7 月的中央政治局会议再次强调宏观政策要持续用力，更加给力。9 月的中央政治 局会议继续强调要加大财政货币政策的逆周期调节作用。12 月的中央政治局会议和中央 经济工作会议提出要实施更加积极的财政政策。 财政政策的发力点主要集中于特殊国债和地方专项债的发行和有效使用，支持房地 产市场，和化解地方政府隐性债务等方面。（1）特别国债方面，3 月《政府工作报告》 提出要发行超长期特别国债，来支持国家重大战略任务和保障民生；10 月财政部在国新 办新闻发布会上提出要发行特别国债，支持国有银行补充核心一级资本；12 月的中央经 济工作会议提出，要增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策 实施。（2）地方政府专项债方面，3 月《政府工作报告》提高了地方政府专项债的规模； 10 月财政部提出加大对经济大省的专项债支持力度；11 月人大常委会批准化债方案， 提高地方政府债务限额，化解地方隐性债务。（3）房地产市场止跌回稳方面，10 月财政 部指出运用地方政府专项债、专项资金、税收政策等支持房地产市场止跌回稳，允许专 项债用于土地储备项目；11 月财政部联合税务总局和住建部推出房地产契税优惠和增值 税减免政策，支持房地产发展。

从政策实施节奏看，2024 年财政政策完成进度相对偏缓。（1）广义财政支出累计同 比增速 3 月落入负增区间，10 月重新回到正增区间，五年维度看，广义财政支出增速与 过 2023 年份同期比趋缓。四季度广义财政支出累计同比增速边际上行，指向财政政策 积极发力。（2）一般公共预算支出累计同比增速处于正增区间，但增速偏缓。一般公共 预算支出累计同比增速一季度相对较高，二三季度处于下行趋势中，四季度略微边际上 行。同时，多个月份一般公共预算支出累计同比增速处于 3%以下，五年维度看较同期增 速偏缓。（3）一般公共预算支出完成进度中性偏缓。1-11 月累计完成进度为 85.8%，一 季度完成进度仍处于同期高位，二季度以来一般公共预算累计完成进度处于近五年中性 偏缓水平。

分中央和地方看，中央财政支出增速较高，地方财政支出增速偏缓，拖累了财政支 出增速。（1）中央一般公共预算支出累计同比维持了较高的增速，五年维度看均处于同 期高位水平。中央支出增速相对较高，指向中央财政发力程度较大，拉动了整体财政支 出水平。（2）地方一般公共预算支出累计增速偏缓，下半年基本处于 2%增速以下，五年 维度看，月度累计增速较同期增速偏缓。地方一般公共预算支出增速偏缓，与地方政府 债务压力增加等因素有关。

从财政支出分项看，民生类支出增速偏缓，是财政支出偏缓的拖累项；基建类支出 增速相对较高。（1）规模较大的民生类支出项中，社会保障和就业支出增速偏缓，四季 度增速边际上升，五年维度看，较同期增速偏缓；教育类支出增速偏缓，下半年基本处 于 2%增速以下，五年维度看较同期增速偏缓。（2）规模较大的基建类支出项中，农林水 事务累计支出同比增速相对较高，二三季度增速呈现边际下降的趋势，四季度增速回升 至 10%以上，五年维度看处于同期高位；城乡社区事务支出增速相对较快，五年维度看， 月度累计增速均处于同期高位水平。

财政收入增速偏缓，制约了财政支出的完成进度。（1）由于高基数的原因，一般公 共预算收入增速落入负增区间，五年维度看较同期增速水平偏缓。四季度一般公共预算 收入增速边际上行，降幅有所收窄。（2）一般公共预算收入完成进度偏缓。1 至 11 月一 般公共预算收入累计完成进度为 88.9%，五年维度看较同期增速水平偏缓。收入负增与 收入完成进度偏缓，与 2023 年中小微企业缓税入库抬高基数及 2023 年年中出台的部 分减税政策翘尾减收等因素有关。

从收入分项看，税收收入增速偏缓，非税收入增速中性偏快。（1）税收收入增速整 体落入负增区间，二季度降幅边际扩大，三季度以来税收收入增速有所改善。五年维度 看，税收收入增速偏缓。（2）非税收入增速相对较快。受低基数因素影响，非税收入增 速较高，五年维度看增速中性偏快。

四大税种中，国内增值税、企业所得税和个人所得税落入负增区间，国内消费税增 速边际下降。（1）国内增值税增速整体处于负增区间，增速偏缓。五年维度看，国内增 值税增速表现中性偏缓。国内增值税增速为负与 2023 年高基数等因素有关。（2）企业 所得税增速偏缓。二季度增速边际下降，四季度增速边际回升，五年维度看，企业所得 税增速较同期偏缓。企业所得税增速偏缓，指向企业生产经营端修复进度仍待改善。（3） 国内消费税增速整体呈现放缓的趋势。一季度处于 10%左右的较高增速，四季度增速落 入 3%以下。五年维度看，国内消费税增速较同期偏缓。（4）个人所得税增速落入负增区 间，指向个人收入增速放缓。五年维度看，个人所得税增速较同期偏缓。

土地出让金收入增速持续偏缓，政府性基金收入落入负增区间，拖累政府性基金支出；地方政府新增专项债完成进度偏缓。（1）土地出让金收入累计同比增速自 2022 年 落入负增区间，下半年土地出让金月度累计增速降幅均超过 20%。（2）受土地出让金收 入负增的影响，政府性基金收入增速偏缓，多个月份落入负增区间。（3）政府性基金支 出增速延续落入负增区间，五年维度看增速较同期偏缓。（4）地方政府新增专项债完成 进度偏缓，五年维度看，前三季度累计完成进度较同期进度偏缓。

2.2025 年财政政策主要发力方向

在大力提振消费，全方位扩大国内需求的基调下，2025 年财政政策会持续用力，更 加积极。预计财政政策的发力方向主要聚焦于提高赤字率，扩大赤字规模，发行和使用 好特别国债和地方政府专项债，防范化解重点领域风险等方面。 一是扩大赤字规模，提升赤字率，提升支出强度与支出进度。2024 年 12 月中央经 济工作会议中明确提及，要提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。2024 年我国赤字率仍按 3%安排，在保持积极财政政策的基调下，预计 2025 年财政赤字率会 达到 4%，赤字规模同步扩大。赤字率提升、赤字规模扩大，预计主要仍是通过中央政府 加杠杆，向地方政府转移支付进行。地方政府财政支出增速放缓，叠加地方政府化解隐 性债务的压力，指向地方政府举债空间相对较小。相对于地方政府，中央政府仍有较大 的举债空间，来对地方政府进行转移支付。 二是增加更大规模政府债券的发行，以实现稳增长、调结构。特别国债方面，预计 会增加超长期特别国债发行，支持“两重”项目和“两新”政策实施，补充银行资本金， 支持刺激消费等。2024 年 3 月《政府工作报告》中提出要连续几年发行超长期特别国 债，用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，10 月财政部提及要安排发行特别国债，用于支持国有银行补充核心一级资本等。地方政府专项债方面，预计会提高地方 政府专项债发行规模，用以支持地方政府化债推进，支持房地产市场止跌回稳等。从规 模角度讲，预计会提高地方政府专项债规模，扩大专项债的投向领域和用作资本金的范 围。从不同地域角度讲，出于满足专项债收益自平衡的要求，会加大对经济大省的专项 债支持力度。同时，专项债将通过用于土地储备项目，支持收购存量房等来支持房地产 市场止跌回稳。更大规模政府债券的发行，通过支持“两重”和“两新”项目，刺激消 费，支持房地产止跌回稳，以实现稳增长、调结构。

三是加力优化支出结构、聚焦促消费、惠民生，进行精准投放。在提振内需方面， 通过大力提振消费，加大对消费品以旧换新的支持力度，全方位提振国内需求。在支持 现代化产业体系建设方面，加大对科技创新型企业的支持力度，推进产业转型升级，加 强对企业的纾困和补贴。在改善民生方面，财政支出将重点支持就业优先，加大教育、 医疗、养老等保障型支出。在支持城乡融合发展方面，财政支出将向粮食安全、推进新 型城镇化、推动乡村振兴等倾斜。生态文明建设方面支持推进碳中和碳达峰，推进企业 绿色低碳发展。在支持高水平对外开放方面，推进与“一带一路”国家深化合作等。

四是防范化解重点领域风险，保证财政的平稳运行与可持续发展。2024 年 11 月人 大常委会批准的化债方案明确新增 6 万亿地方债务限额置换隐债，2024 年至 2026 年每 年新增 2 万亿元。从 2024 年开始连续五年每年从新增地方政府专项债中安排 8000 亿 元专门用于化债，累计可置换隐性债务 4 万亿元。2029 年及以后到期的棚改区改造隐性 债务 2 万亿元，仍按原合同偿还。随着十万亿化债方案的推进实施，能够有效降低重点 领域的风险，地方政府能有更多的资金用于地方基建类和民生类项目建设，保证地方财 政的平稳运行。 五是通过转移支付增量落实“三保”。2024 年财政支出节奏偏缓，地方支出占 GDP 比重有待提升，个别地方保基层民生，保工资，保运转承受一定压力。中央对地方财政 转移支付，是地方“三保”支出的财政来源之一。在地方财政收支总体呈现紧平衡的状 态下，预计会加大财政支出力度，加大中央向地方政府的转移支付，同时盘活存量资金， 提高资金使用效率，兜牢地方政府的“三保”底线。