财政政策调控目标、约束条件与工具介绍

我国从 2010 年才开始发布国有资本经营预算的收支数 据，且 2010-2011 年只有中央部分，2012 年才开始发布中央和地方两部分。

1.调控目标：财政政策的需求与财政角色

宏观政策的制定和实施，都是政策调控目标和政策约束条件综合的结果，前者 决定了宏观政策的“需求”，后者决定了宏观政策的“供给”。 先看调控目标。我国货币政策的调控目标相对清晰。在《中华人民共和国中国 人民银行法》第三条中，即明确提到“货币政策目标是保持货币币值的稳定， 并以此促进经济增长”1，具体又可以进一步分为稳定物价、经济增长、充分就 业、平衡国际收支。相较而言，我国财政政策的调控目标就较为模糊。先观察 官方层面对财政政策的描述。梳理近年来中央经济工作会议公报中对财政政策 的表述，可以发现，2018 年以前，通常以“积极”一词作为财政政策取向的整 体描述。2018 年中央经济工作会议召开以来，“效能”（或“效”）一词成为 了描述财政政策取向的重要词汇。按照字面涵义，“效能”一词可以理解为有 组织活动实施的合意性，进一步可以理解为“方向选择”的合意性和“实施效 果”的合意性。因此，“效能”一词似乎更着重财政政策实施的效果，通过这 个视角似乎很难厘清其目标。 考虑到我国的税制以流转税为主，财政政策的调控更多是通过调整财政支出来 实现。并且政府消费和投资活动也需要通过财政支出来完成，财政支出的变动 一方面会影响经济产出（即 GDP 的变动），另一方面也自然会影响到全社会的 价格，从而实现调控目标。此前我们在 2024 年 8 月 7 日发布的报告《财政政 策的增长和价格效应——财政政策专题研究系列之十五》中梳理了我国四本预 算账本的特点，构建了我国财政支出总规模和结构数据，并区分了经常性支出 和投资性支出。这里我们需要结合当时的分析对我国财政支出进行进一步分 析。

财政支出的数据涉及到预算资金的核算，我们仍从预算核算开始。当前，我国 预算核算由四本预算账本构成，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本 经营预算以及社会保险基金预算。四本预算账本基本将与国家财政活动相关的 收支数据纳入其中。需要注意的是，我国的预算核算体系并不是一开始就非常 齐备健全的，国家预算经历了持续不断地的改革才形成当前的四本预算核算体 系。 一般公共预算。一般公共预算存在的时间最长，从 1950 年开始既有所谓的国 家财政。对于这块预算的称呼，至 2010 年以前，通常的称呼均为“国家财 政”，并分别进行收支的核算。2010 年，这部分预算被改称为“全国公共财 政”，并一直持续到 2013 年。2014 年，伴随着《预算法》的修订，这部分预 算的被固定称之为“一般公共预算”。在历年的财政年鉴中，有一个“国家财 政收支总额及增长速度（不包括国内外债务部分）”，统计的即为这部分的预 算收支情况。例如，按照《2010 年财政年鉴》，2009 年我国全国财政收入总 额为 68518.3 亿元，而“国家财政收支总额及增长速度（不包括国内外债务部 分）”中 2009 年财政收入的数据即为 68518.3 亿元。 政府性基金预算。很长时间以来，我国预算并不健全，大量的财政资金游离在 预算之外。1991 年，国务院发布《国家预算管理条例》，一方面征收国家预算 调节基金充实预算内资金，另一方面，则将国有企业收入从财政收入中剥离， 以匹合企业作为自主经营、自负盈亏的主体的要求。1994 年《预算法》颁布， 开始持续规范预算外资金。1996 年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》 颁布。其主要内容包括：禁止将预算资金转移到预算外；将部分预算外资金纳 入财政预算管理；加强收费、基金管理；严格控制预算外资金规模；预算外资 金要上缴财政专户，实收收支两条线管理；加强预算外资金收支计划管理；严格预算外资金支出管理，严禁违反规定乱支挪用等等；1996 年财政部印发《政 府性基金预算管理办法》，规范政府性基金管理。2002 年，财政部将公布保留 的 33 项基金全部纳入预算管理。2006 年 12 月，国务院发布《关于规范国有 土地使用权出让收支管理的通知》，首次明确土地出让收支的管理问题，规定 从 2007 年 1 月起，国有土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方 基金预算，实行彻底的“收支两条线”管理。2008 年，彩票收益金等纳入基金 预算管理。2010 年 9 月，为加强政府性基金管理，财政部发布《关于印发〈政 府性基金管理暂行办法〉的通知》，要求政府性基金收支纳入政府性基金预算 管理，并对预算管理作了全面的规定。对于这部分资金的规模，在历年财政年 鉴中，有一个统计数据“预算外资金收支总额及增长速度”，其中，收入数据 的统计始自 1952 年，支出数据的统计则始自 1982 年，统计截至时间为 2010 年。另外，我国从 2008 年才开始发布政府性基金预算的收支数据。但这两部 分数据之间有一定的差异。例如，根据“预算外资金收支总额及增长速度”统 计数据表，2010 年我国预算外资金收入和支出分别为 5794.4、5754.7 亿元； 而我国 2010 年政府性基金预算的收支则分别为 36785.0、33951.2 亿元；两者 差距较大。所以“预算外资金收支总额及增长速度”这一统计数据并不能与政 府性基金预算划上等号，且从 2010 年其与政府性基金预算表现出来的巨大收 支差距来看，在 2010 年以前，我国可能仍有一定规模的财政收支数据并没有 纳入到公开的统计数据中来。

国有资本经营预算。我国从 2010 年才开始发布国有资本经营预算的收支数 据，且 2010-2011 年只有中央部分，2012 年才开始发布中央和地方两部分。 考虑到这部分资金规模相对于一般公共预算和政府性基金预算来说，规模相对 比较小，因此我们使用 2012 年以来这部分预算的数据。 社会保险基金预算。社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法 规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。2013 年，财政部首次向全国 人大报送社会保险基金预算。在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与 一般公共预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接，社会保险基金不能用 于平衡公共财政预算，但一般公共预算可补助社会保险基金。这部分预算收支 规模不小，但与前三本预算主要核算政府收支活动有一定的差距。本篇报告， 我们没有将这部分数据纳入到财政的收支数据中来2。

考虑到政府经济活动亦有消费、投资之分，可以对财政支出进行进一步的结构 分析。从财政支出的功能划分来看，就可以将财政支出划分为经常性支出与资 本性支出（严格来说，还可以进一步区分为债务性支出，但考虑到我国债务数 据相对缺乏，我们没有进一步区分这部分支出情况，只是将财政支出分为经常 性支出和投资性支出）。

需要注意的是，上述分析更多地聚焦在各支出决算表中列示的财政支出情况， 而非全部的财政支出。例如用于金融机构资本金、债务还本、债务置换等方面 的支出，这些支出显然会减少国库的财政资金（尽管这些支出可能有专门的收 入来源），但并未体现在预算支出的决算表中。例如，2007 年，财政部发行 1.55 万亿元特别国债，作为中国投资有限责任公司的资本金来源。但这部分并 未体现在当年的预算报告和决算表中。又例如，2015-2018 年间，全国各地方 政府合计发行 12.8 万亿元地方债置换地方债务，这部分支出，显然没有列入到 支出决算表中。 对于这部分财政支出的分类，我们可以结合财政角色来观察。刘尚希（2018， 2024）等认为，财政作为国家治理的基础和重要支柱，基于内在的公共目的 性，在发展与改革中渐进演化出鲜明的三重角色：一是行政角色，作为公共主 体提供公共服务，这种受托责任要在央地两级主体之间进行划分；二是市场角 色，作为经济主体与市场合作，按照市场规则，履行公共出资人、公共债务人 的责任；三是社会角色，与各类社会主体一起承担公共社会责任，让国民免于 基本民生和基本能力缺失的风险。我们可以参照这个分类，并结合前文中将财 政支出分成经常性支出、投资性支出的做法，将财政角色分成三种类型，每一 种类型对应一类财政支出，也相应对应一类调控目标。 第一是行政角色，即作为公共主体提供公共服务，目标是满足经济社会的正常 运转，这一角色通过财政的经常性支出实现；第二是经济角色，即当宏观经济遇到外部冲击或运行出现较大风险时，财政需 要承担起逆周期调节的职能，目标是宏观经济稳定，这部分角色主要通过投资 性支出来实现； 第三是社会角色，即当经济社会运行出现一定风险时，如金融风险、地方债务 风险等，财政实施相关政策，如向银行注资、发行置换债券等，目标是缓释社 会风险。这一角色则主要通过那些没有体现在决算表中的特定支出实现。

2.约束条件：财政政策的供给与财政可持续性要求

前文我们主要从需求的视角分析了财政调控的目标，本部分则从供给的视角分 析，财政在应对调控需求过程中面临的约束条件。 通常来说，面对全社会宏观调控总量和结构目标这一“需求”时，财政调控的 约束主要来自财政的可持续性发展。考虑到财政的活动主要是收入、支出和债 务这三个层面，因此财政的可持续性又可以围绕着三个层面展开，具体为： 1）收入端的可持续性。这表现为：一方面，政府能够通过财政活动稳定的汲取 收入；另一方面，当政府通过财政收入端的政策（例如减税等）进行宏观调控 时，政策（尤其是减税政策）不会使得财政收入不可持续。我们可以把宏观税 负（即一般预算收入或者税收收入与现价 GDP 的比值）作为观察的收入端可持 续性的重要指标。 2）支出端的可持续性。支出端的可持续性是财政收入端和债务端综合作用的结 果，即财政通过收入端和债务端活动获取的财政资金能实现宏观调控需要的财 政支出强度。我们可以用财政支出增速作为支出端的可持续性的观察指标。 3）债务端的可持续性。政府债务的可持续性是当前各国的关注话题。从逻辑上 来说，大致可以从三个不同的视角观察政府债务端的可持续性： 一是年度内财政实现自主的收支平衡（不举借债务），或者说政府债务的绝对 规模维持在一定水平，可以使用政府债务余额的数值进行观察，我们将这种财 政可持续类型称之为财政可持续类型一。 二是尽管财政不能实现自主的收支平衡，但可通过静态或动态稳定的债务融资 实现财政收支平衡，并能使得债务相对水平收敛至一定水平。通常谈论较多的 即是这个视角下的财政可持续性。这个视角下，通常使用政府负债率（假设为 D，D=政府债务余额与现价 GDP 比值）作为观察指标，如果政府负债率能维持 稳定或不超过一定水平，即认为财政实现了可持续。政府负债率是否能维持在 一定水平，又取决于政府赤字率（g=当期政府债务融资/当期名义 GDP）与名 义经济增速（n）的比较，如果 n 能持续大于 g，则 D 最终将收敛至一定水 平。我们将这种财政可持续类型称之为财政可持续类型二。 三是不能实现自主的收支平衡，债务率也难以收敛至一定水平，但如果债务负 担率能维持在一定水平从而保证可以举借新的债务，那么也认为是财政实现了 可持续。债务负担率通常可以使用利息支出与财政收入的比重作为观察指标。 我们将这种财政可持续类型称之为财政可持续类型三。

3.财政工具：正式和非正式财政工具的区分

当前我国施行的是分税制，在中央和地方分税制的原则框架内，中央和地方的 财政关系就不能忽略。由于我国地方政府承担了主要的经济增长职能，因此地 方政府有一定的激励去突破财政纪律获得财政收入。

这个情况主要体现在地方政府对财政工具尤其是债务工具的使用上。通常来 说，对财政调控的分析主要聚焦在预算内的资金，但在财政调控过程中的很多 阶段，实际大量使用了不少预算外的工具。改革开放四十多年来，财政对经济 的调控主要是通过税收、中央与地方财政安排以及预算管理，但财税体制本身 也在不断演进，有被动应对，也有主动引导，这就造成我国财政调控的内容、 职能、观念都处在演变过程中，也自然使得在财政调控工具的使用上，一方面 存在诸多正式财政工具，另一方面则根据经济社会运行和宏观调控的需要，运 用了许多非正式财政工具。这里，我们将“正式财政工具”定义为那些原本即 存在于相关法律或条例中（主要指的是《预算法》、税收法律或条例等）的政 策工具，按照法律或条例管理要求运用即可。而所谓的“非正式财政工具”指 的是当时财政相关的法律文件中并没有明确但在财政调控过程中被使用且与财 政联系在一起的工具。根据是否编制至预算报告中，我们又可以将“非正式财 政工具”进一步划分：一类是被使用，且逐渐被编制至预算报告中，最后通过 立法形成正式的财政工具；这类工具有 2010 年之前的政府性基金（主要是土 地出让过程形成的收支）、2015 年以前的地方政府债务（主要是 2014 年地方 政府自发自还的债券）等；另一类是在一定时期被使用，后续无法完全纳入或 者只是部分纳入到正式的财政体系中的（这里所谓的“正式的财政体系”以是 否报送人大审议为标准），如平台债务、地方政府隐性债务等。在我国财政调 控演变过程中，有大量的“非正式财政工具”被使用，尤其是在经济增速下行 压力较大的情况下。 非正式工具的使用在一定程度上突破了财经纪律，为财政调控带来了一定的灵 活性，但也损失了财经纪律的严肃性，同时带来了一些问题。其中最大的问题 即是地方政府债务风险问题。这个情况，我们在后文中将具体分析。