美国银行业监管情况如何？

双层多头下存在监管真空。

1.监管机构：“双层多头”特征明显

总体来看，美国银行业监管架构可以分为顶层设计层面（以金融稳定监管理事会为主 体）、联邦监管层面（包括货币监理署、美联储、联邦存款保险公司和国家信用社管理局）、 以及州监管层面。

金融稳定监管理事会：金融稳定顶层设计与金融监管协调机构。2008 年金融危机暴 露了美国传统金融监管框架的诸多弊端，后危机时期，《多德-弗兰克法案》的一项重要内 容，就是建立金融稳定监管理事会（FSOC，Financial Stability Oversight Council）来应 对以上问题。FSOC 可以视为美国金融稳定与金融监管的顶层机构，其由美国财政部长担 任主席，并由 10 名有投票权的成员和 5 名无投票权的成员组成（包括联邦主要金融监管 机构、州监管机构以及总统任命的独立机构专家）。该委员会的核心工作是，评估、监测 和降低美国金融稳定风险，并强化与公众的风险沟通和预期引导，同时促进成员机构间在 金融稳定相关问题上的沟通与合作。

美国货币监理署：联邦银行监管机构。货币监理署(OCC)隶属美国财政部，1863 年国 家货币法（National Currency Act of 1863）赋予货币监理署监管美国联邦注册银行的职能。 货币监理署主要负责对国民银行发放执照并进行监管。货币监理署署长由总统任命，参议 院核准，任期为 5 年。OCC 具体监管职能包括：检查；审批监管对象设立分支机构、资 本等变更的申请；对其违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施；制定并下发有关银 行投资、贷款等操作的法规。OCC 具有强有力的执行权，可以对违反法规或经营不稳健 的全国性银行行使以下处罚：撤换高管和董事、与银行签订改变经营方式的协议、发布禁 止令，以及收取罚款。

美联储：中央银行，亦拥有金融机构的监管和检查权。除作为独立的美国中央银行， 通过公开市场操作、准备金和再贴现三大工具执行货币和信贷政策外，美联储亦拥有重要 的监管和检查权。美联储是州成员银行的主要联邦监管者，是银行控股公司、金融控股公 司的监管者，是在美外资银行的监管者，也是成员银行海外业务的监管者。金融危机后， 《多德-弗兰克法案》对《1999 年金融服务现代化法案》中的“轻联储”（Fed lite）规定做了大幅修改，全面加强美联储对金融机构的直接监管权，包括解除对美联储报告、检查 和执行权的限制，强化检查权，完善报告权、执法权和审慎规则制定权等。

联邦存款保险公司：以存款保险为依托完成主要监管职能。联邦存款保险公司（FDIC） 负责在《联邦存款保险法案》下管理联邦存款保险系统。联邦存款保险公司由五人董事会 领导，五人董事会均由总统任命，并由参议院核准。联邦存款保险公司监测存保基金的风 险，并拥有相当广泛的执行权，如调整保费、终止经营不稳健的参保机构的存款保险等。 联保存款保险公司还对全部参保机构拥有备份监管和检查权，同时其亦是参保州立非联储 成员银行的和州立储蓄银行的主要联邦监管机构。联邦存款保险公司在金融机构破产处置 中扮演着关键角色，承担着作为参保存款机构接收人和保护人的职责。

国家信用社管理局：专司联邦信用社管理。国家信用社管理局是创设于 1970 年的独 立联邦机构，对联邦信用社发放牌照并进行监管。同时，国家信用社管理局通过全国信用 社份额保险基金（National Credit Union Share Insurance Fund）对联邦和州牌照的信用 社提供存款保险。国家信用社管理局由三人理事会领导，理事和主席由总统任命，参议院 核准，任期为 6 年。

2.监管体系：适配性原则下的差异化监管

不同类型银行业金融机构，对应主要监管机构权责清晰。从金融危机后，美国各类型 银行业金融机构的监管从属关系来看： 1）商业银行：①全国性银行对应货币监理署发牌、检查与主要监管；②州立银行中， 若选择成为联储成员以获得联储的支付和流动性支持，则选择美联储作为其主要监管者； ③州立非联储成员银行，只要接受零售存款（即单笔存款额在 10 万美元以下），则必须加 入联邦存款保险，因此对应 FDIC 主要监管。 2）外国银行：除全国性分支及机构归属货币监理署统一监管外，其在美的经营机构、 分支、机构、代表处及非银机构，均由美联储进行统一监管。

3）储贷机构：金融危机后，《多德-弗兰克法案》废除了危机中备受诟病的储贷监理署 （OTS），并将对储贷控股公司（SLHCs）的监管职能并入美联储，对联邦储蓄协会的职 责并入货币监理署，对州立储蓄协会的监管职责则并入 FDIC。 4）联邦信用社：在美国，信用社是存款人所有的、享受免税待遇的金融机构，其由 国家信用社管理局专职监管。

近年来，在适配性目标下，美国大中型银行分类监管亦在持续推进。2019 年 10 月， 美联储通对商业银行资本充足率、杠杆率、大额风险暴露、流动性指标、压力测试及监管 报告等要求统筹进行了修订。按照银行资产总规模、跨境业务规模、非银资产、加权短期 批发性融资、表外风险暴露等指标将总资产 500亿美元以上的大中型银行分为了五个类别， 分别明确了各类银行对应的资本监管、流动性风险监管、大额风险暴露等一系列监管要求， 具体划分标准为：

第一档：全球系统重要性银行（GSIBs）； 第二档：总资产大于等于 7000 亿美元，或跨境业务大于等于 750 亿美元的银行； 第三档：总资产大于等于 2500 亿美元的银行，以及加权短期批发性融资、非银 行资产或表外暴露大于等于 750 亿美元，但不属于第一、二类银行的银行； 第四档：总资产介于 1000 亿美元至 2500 亿美元之间，但不属于第一、二、三 类银行；其他档：总资产介于 500 亿美元到 1000 亿美元之间，不属于第一、二、三、四 类银行的银行。

分类监管模式下，部分中型银行监管存在“缺位”。以流动性风险监管为例，流动性 覆盖比例披露在各类银行上存在差异，对于巴塞尔协议的流动性覆盖比例要求，美国银行 监管提出 Tailoring Rules 放松对中小银行的流动性监管要求，结合五档分类和加权短期批 发融资（Weighted Short-Term Wholesale Funding），第三档银行中加权短期批发融资小 于 750 亿美元，可以放松 LCR 及 NSFR 要求至 85%，第四档银行中加权短期批发融资大 于 750 亿美元，可以放松 LCR 及 NSFR 要求至 70%，而小于 750 亿美元的不作 LCR 及 NSFR 要求，其他档银行亦不作 LCR 及 NSFR 要求。

总的来看，美国银行业监管将联储机制和存款保险机制与金融监管相结合，实现了“双 层多头”监管和全覆盖监管。但过往监管体系也暴露出一定的弊端，主要是： 1）重点关注系统重要性机构，而对中型银行关注不足。特别是 2019 年美联储修订监 管框架后，对于资产规模 500 亿至 2500 亿的第四档银行与其他档银行，弱化了以 LCR 和 NSFR 为代表的流动性指标要求，同时资本压力测试要求也有明显放松； 2）规模分层监管体系下，部分资产规模快速扩张银行关注不够。美联储内部，全球 系统重要性银行（G-SIBs）在 LISCC 委员会中监管，资产 1000 亿美元以上的非 G-SIBs 银行在 LFBO 门类中监管，1000 亿美元以下在 RBO 门类中监管。对于部分资产规模快速 扩张的银行，在监管分类调整后可能存在一定的监管过渡期。

3.监管应对：近期风险事件后的演绎

近期，硅谷银行和 Signature Bank 事件发生后，美国金融监管部门展现出高效的政策 响应速度，包括财政部、美联储和 FDIC 均有相关政策动作：FDIC：第一时间接管相关问题银行。3 月 10 日，FDIC 创建实体 Deposit Insurance National Bank of Santa Clara 接管了硅谷银行。3 月 12 日，FDIC 创建成立 Signature Bridge Bank, N.A. 接管 Signature Bank。并且，FDIC 按照联合声明 通知，履行对全部储户存款的保护。 美联储：为银行系统及时注入流动性。3 月 12 日，美联储创设流动性工具银行 定期融资计划（BTFP），向主要银行通过合格抵押品抵押形式提供流动性（抵押 品估值按面额开展）。截至 3 月 30 日，美联储 BTFP 操作余额为 644.03 亿美元。 此外，3 月以来美联储亦通过贴现窗口等工具向市场提供流动性近 3000 亿美元。