地方政府债务形势分析

2022 年，随着经济增速放缓，地方政府债务压力进一步加大。

地方政府名义 杠杆率并不高，2022 年为 29%，较上年提高 2.5 个点。杠杆率的提高来自债务规 模的扩张，2022 年使用 5000 多亿限额以下专项债结存空间后，累计发行项目建 设专项债超 4 万亿，远高于前两年；另一方面，经济增速的放缓，也从分母端推 升了杠杆率，2022 年名义 GDP 增速仅为 5.3%，远低于上年 13.4%的增速。

分地区来看，接近 60%警戒线的省份在增多。国际上通常把政府负债率突破 60%作为警戒线，目前我国 31 个省市自治区中，青海、贵州超过该警戒线，分别 达到 84.3%、61.9%，而天津、辽宁、海南、甘肃四个省市均达到 50%以上，接 近警戒线。而疫情前 2019 年，还只有青海突破 60%，贵州接近 60%，其余 29 个 地区均在 50%之下。

以地方政府综合财力衡量的债务率上升幅度更大。综合财力=一般公共预算收 入+转移性收入+政府性基金收入+国有资本经营收入，债务率=地方政府债务余额 /综合财力，因而债务率更能反映地方政府偿债能力。2022 年地方政府债务率达到 123.5%，较上年提高近 20 个点，上升幅度为历年以来最大。债务率的大幅上升 是因为 2022 年地方政府综合财力出现了首次下降，较上年减少 7400 亿（转移支 付暂以 9.8 万亿预算为准），其中，地方政府性基金收入大幅减少 2.1 万亿。

除了存量债务余额之外，也可从还本付息角度考察地方财政的偿债压力。 偿债率代表地方债还本付息支出占用的地方政府财力，2022 年较 2019 年已 经接近翻倍。偿债率=地方债还本付息支出/地方综合财力，2022 年这一比例为 13.7%，相比疫情前 2019 年的 7.6%，已经接近翻倍。

由于各地 2022 年获得的转移性收入尚未完全披露，我们用“地方债还本付 息支出/地方本级第一二本账收入和”来计算偿债率。静态来看，青海、吉林、云 南、辽宁、黑龙江等五省的还本付息支出占财力的比例超过 50%，说明其负债与 财政汲取能力不匹配，财政汲取能力较强的东部沿海地区，该比例位于全国最低 一档。动态来看，2022 年该比例增长最快的是吉林、青海、云南，吉林从 26.2% →70.1%，青海 50%→80.1%，云南 38.6%→66.3%。共同原因是这三省在政府性 基金收入大幅减少的同时，债务还本额大幅增长，如吉林在 2021-2022 年，地方 政府性基金收入从 938.4 亿元→365.7 亿元，下降 61%，地方债还本金额从 353.6 亿元→618.4 亿元，增长 75%。

但目前各地主要通过发行再融资债券偿还本金，短期内付息比还本带来的财 政压力更大。如 2022 年，地方政府债券到期偿还本金 27758 亿元，其中发行再 融资债券偿还本金 23910 亿元、安排财政资金等偿还本金 3848 亿元2，支付利息 11211 亿元。

我们进一步考察各省的债务利息负担率，发现专项债利息负担率远高于一般 债。分别用“一般债付息金额/一般公共预算支出”、“专项债付息规模/政府性基金 支出”衡量一般债和专项债的利息负担率。2022 年，地方政府一般债利息负担率 为 2.2%，较上年提高 0.1 个点；专项债利息负担率为 6.0%，较上年提高 1.7 个 点。

2022 年，我国有 7 个省级地区的专项债利息负担率超过 10%的警戒线，分 别是天津 18.4%、黑龙江 14.6%、内蒙古 13.9%、宁夏 13.5%、辽宁 11.8%、青海 11.4%、云南 10.6%。其中，由于土地出让收入下降带动政府性基金支出下降， 部分地区的专项债利息负担率在 2022 年出现跃升，如天津从 10%→18.4%，黑 龙江 8.3%→14.6%。

国办 2016 年 11 月印发的《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通 知（国办函〔2016〕88 号）》指出“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一 般公共预算支出 10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出 10% 的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。”

土地出让收入下降，导致专项债利息负担率上升过快，会加剧财政重整风险。 未来随着房地产市场进入存量时代，土地出让收入将带动地方政府性基金支出增 速放缓，专项债利息负担率的上升速度会加快，市县的财政重整风险加大。同时， 这也意味着专项债规模扩张将受到约束，不可能再现 2019-2020 年的跳升。