资本市场制度建设与政策展望分析

2025 年是十四五收官之年，也是十五五开局之年，在新旧功能转换的关键时点，资 本市场应当在服务新质生产力发展，推动经济持续回升向好，助力金融强国建设和中国 式现代化方面发挥更大的枢纽功能。

1. 2024 年资本市场制度建设回顾：纲举目张

日臻完善 2024 年是国内资本市场制度建设的关键一年，随着新“国九条”领衔的“1+N”政 策体系不断完善，资本市场改革顶层设计的“新蓝图”正在徐徐展开，严把上市“入口 关”，大力提升上市公司质量，大力引导中长期资金入市，进一步提升资本市场服务新质 生产力的包容性和精准度，资本市场正在加快构建高质量发展新格局。尤其是“9.24” 新政发布以来，资本市场明显回暖，成交量持续放大，“努力提振资本市场”取得明显成 效，证券行业正在迎来政策和基本面向上共振的重要拐点。 具体来讲，提升资本市场内在稳定性， 大力引导中长期资金入市，支持创业投资做大做强，壮大耐心资本以及提高上市公司质 量等主题是中央层面对资本市场进行战略部署的几个关键点，尤其是多次在政治局会议 上直接强调要增强资本市场的稳定，这既表明“稳”是当前资本市场高质量发展的重要 政策基调，也充分彰显了国家“稳”市场的较大决心。尤其是“9.24”政策组合拳颁布 之后，中央政治局会议明确提出要“努力提振资本市场”，央行和证监会加快落实证券、 基金、保险公司互换便利（SFISF）和股票回购增持再贷款两项创新型货币政策，资本 市场稳中向好和长期健康发展的制度基础进一步夯实。

新“国九条”聚焦中国式现代化和金融强国建设，分阶段提出了未来 5 年、2035 年和本世纪中叶资本市场发展目标，从投资者保护、上市公司质量、行业机构发展、监 管能力和治理体系建设等方面，勾画了一幅令人振奋、催人奋进的发展蓝图。作为“1+N” 政策体系的核心文件，新“国九条”奠定了“强监管、防风险、促高质量发展”这一主 线，为推动解决资本市场长期积累的深层次矛盾，加快建设安全、规范、透明、开放、 有活力、有韧性的资本市场，提供了重要指引。

因此，我们认为，随着资本市场“1+N”政策新体系加速成型并不断丰富，强监管、 防风险和促进高质量发展这一主线基调仍将继续，在稳住股市这一大前提下，深化资本 市场投融资综合改革，健全投资和融资相协调的资本市场功能，打通中长期资金入市卡 点堵点，壮大耐心资本，提高上市公司质量，多措并举提升资本市场服务新质生产力发 展的能力，是当前资本市场服务中国式现代化和金融强国建设的主要抓手。围 绕新“国九条”，2024 年证监会从融资端、投资端和交易端综合施策、多措并举，稳步 推动资本市场基础制度建设进一步完善，助力投融资功能发挥更加协调和内生稳定性进 一步增强。

具体来讲，我们认为，支持新质生产力发展、大力提升上市公司质量、大力引导中 长期资金入市以及进一步增强资本市场内在稳定性是“1+N”新政策体系当前的四大主 要抓手。在融资端严把上市入口关，从源头上提高上市公司质量， 推动股票发行注册制 走深走实，进一步提高资本市场支持科技创新的包容性和精准度，重点支持新质生产力 发展壮大。在投资端，一方面完善“长钱长投”的制度环境，大力引导中长期资金入市， 加快推动指数化投资发展和壮大耐心资本，另一方面，多措并举发挥资本市场并购重组 交易主渠道功能，着力提升上市公司投资价值，进一步规范上市公司信息披露和股份减 持等行为，持续完善上市公司分红激励约束机制，夯实上市公司市值管理基础。在交易 端，稳步推进公募基金费力改革，有效降低投资者交易成本，促进行业机构提升专业服 务水平，同时进一步完善融资融券、程序化交易行为管理机制。

得益于此，通过在融资端、投资端和交易端综合施策、协同发力，“1+N”政策体系 下资本市场高质量发展正在步入投融资功能发挥更加协调的“新质生产力发展—上市公 司质量提升—中长期资金入市”正向循环模式。换句话讲，通过打通社保、保险、理财 等资金入市的堵点痛点，进一步增强资本市场制度的包容性、适应性，同时支持上市公 司通过分红、回购等方式，持续回报投资者，从资金来源加快建设培育鼓励长期投资的 市场生态，从资金运用层面进一步提升资本市场服务新质生产力发展的质效，加快形成 科技创新与财富增值的同频共振，助力资本市场韧性和内生稳定性不断增强。首先，2024 年“支持科技创新十六条”、“科八条”和“并购六条”等新政策陆续出台，资本市场支 持优质资源加速向新质生产力领域汇集的制度供给进一步优化；其次，上市公司是市场 之基，年内市值管理指引、上市公司股东减持和退市新规等措施相继发布，上市公司可 以根据实际情况依法合规运用并购重组、股权激励、员工持股计划、现金分红、投资者 关系管理、信息披露、股份回购等方式来提升其投资价值，上市公司高质量发展的生态 进一步健全。最后，年内公募基金行业费率改革稳步推进，推动中长期资金入市的指导 意见正式发布， 社保、保险和理财等长期资金入市的市场生态进一步优化。此外，监管 机构突出严监严管，着力增强资本市场内在稳定性，尤其是加强了对股份减持、融券和 量化交易等行为的规范，并及时推出证券基金保险公司互换便利和股票回购增持再贷款 等新工具，积极提振了市场信心。

2.2025 年资本市场政策展望：笃行不怠 精进不休

综上所述，2024 年是我国资本市场锐意改革的关键一年，证监会系统深入贯彻落实 党中央、国务院决策部署，统筹推进防风险、强监管、促高质量发展，强本强基、严监 严管，资本市场呈现出积极而深刻的变化。随着新“国九条”领衔的“1+N”政策体系 持续完善，严把上市准入关，大力提升上市公司质量，大力引导中长期资金入市，进一 步提升资本市场服务科技创新和新质生产力的质效，资本市场制度建设“新格局”逐渐 成型。通过在融资端、投资端和交易端协同发力、综合施策，系统性重塑资本市场基础 制度和监管底层逻辑，推动资本市场加快形成投融资功能发挥更加协调的“新质生产力 发展—上市公司质量提升——中长期资金入市”良性循环，助力构建增强资本市场内生 稳定性的长效机制。

在政策定调层面，提升资本市场的内在稳定性是党中央对资本市场进行战略部署的 关键，2024 年中央政治局会议、国常会和政府工作报告均多次予以强调，尤 其是在“9.24”政策组合拳大力提振市场信心之后，9 月 26 日中央政治局会议进一步强 调要努力提振资本市场，12 月召开的中央经济工作会议进一步定调要稳住楼市股市，并进一步要求深化资本市场投融资综合改革，增强资本市场制度的包容性、适应性。在制度建设层面，进一步健全完善资本市场基础制度，大力提高上市公司质量，着 力提升资本市场的回报水平和投资价值，打通中长期资金入市的卡点堵点，大力引导中 长期资金入市，不断提升资本市场服务科技创新的适应性、包容性和精准度，壮大耐心 资本，为培育发展新质生产力、实现高水平科技自立自强、塑造发展新动能新优势提供 有力支撑。值得一提的是，从制度建设和政策文件发布节奏来看，2024 年有多次重磅政策密集发布加快形成政策合力的情况，在施政领域方面，阶段性政策聚 焦点经历了从注重严把上市入口关和从源头提升上市公司质量向着力提升资本市场服务 新质生产力发展再向加强上市公司市值管理、促进并购重组、推动中长期资金入市以及 推进资本市场高水平制度型开放的演变，助力资本市场加速形成高质量发展的 良好生态。

展望 2025 年，资本市场面临的形势仍然复杂多变，外部输入性风险加大与内部风 险因素交织叠加，但我国经济底盘稳、优势多、韧性强、潜能大，应对各种风险挑战的 政策工具多，回旋余地大，2025 年我国宏观政策取向更加积极有为，超预期逆周期调节 力度加大，各方合力稳市机制更加健全，资本市场自身投资价值进一步凸显。我们认为， “稳”字当头的政策总基调和强监管、防风险、促发展这一主线在 2025 年仍将持续， 进一步深化资本市场投融资综合改革，不断优化和完善支持新质生产力发展的政策安排， 培育更多能体系高质量发展要求的上市公司，增强资本市场的竞争力和吸引力，为经济 回稳向好和金融强国建设提供有力支撑。

我们发现，与 2024 年的安排相比，中国证监会 2025 年工作部署主要凸显出这样几 个新的特点： 第一，坚持“稳”字当头。在证监会 2025 年系统工作部署中，将落实中央经济工 作会议关于稳住股市的重要要求放在了首要位臵（2024 年则强调要突出“稳”与“进” 的统筹），同时还强调要会同中国人民银行更好发挥两项结构性货币政策工具效用，加强 战略性力量储备和稳市机制建设，这充分彰显了 2025 年高层坚决维护市场稳定的决心。 第二，把深化资本市场投融资综合改革摆在更加突出的位臵。2025 年，证监会将 以深化投融资综合改革为牵引，进一步打通中长期资金入市卡点堵点，研究制定更好支 持新质生产力发展的政策安排，切实有效增强 A 股市场竞争力、吸引力。 第三，着力提升监管执法效能和投资者保护水平。此举可以视为 2024 年以投资者 为本相关部署安排的延续，证监会将坚持惩、防、治并举，进一步完善监管执法体制机 制，补齐资本市场法治建设短板，并明确提及要出台中小投资者保护政策措施文件，推 动健全特别代表人诉讼、当事人承诺等制度机制。 第四，强化功能发挥，做好金融“五篇大文章”。这是中央金融工作会议和新“国 九条”的明确要求，通过抓好“创投十七条”“科创板八条”等落地实施，培育壮大耐心 资本，提升行业机构服务新质生产力和居民财富管理的综合能力，建设一流投行和投资 机构，不断提升资本市场和证券行业服务实体经济高质量发展的质效。 第五，固本强基，培育更多体现高质量发展要求的上市公司。大力提升上市公司发 展质量和可投性，全面落地上市公司市值管理指引，加大上市公司分红、回购激励约束， 进一步完善“并购六条”配套机制，巩固深化常态化退市机制。

2025 年是十四五收官之年，也是十五五开局之年，在新旧功能转换的关键时点，资 本市场应当在服务新质生产力发展，推动经济持续回升向好，助力金融强国建设和中国 式现代化方面发挥更大的枢纽功能。我们认为，以新“国九条”为核心的“1+N”政策 体系为资本市场新一轮深化改革提供了明确方向，2025 年行业制度建设仍将保持较快 节奏，推动中国特色现代资本市场的政策框架和制度生态进一步完善。具体来讲，我们 预期 2025 年国内资本市场制度建设和行业高质量有望在这样几个方面取得新突破： 首先，以深化资本市场投融资综合改革为牵引，加快补齐资本市场法治建设短板， 为中国特色现代资本市场建设筑牢制度根基。一是把投资端改革摆在更加突出的位臵， 进一步打通中长期资金入市卡点堵点，协同推动各类中长期资金建立长周期考核机制， 提高权益投资比例，深化公募基金改革。二是制定资本市场做好金融“五篇大文章”的 实施意见，切实把金融“五篇大文章”在证券行业落地落细，提高金融服务实体经济的 质量和水平。值得一提的是，国家金融监督管理总局已于 2024 年 5 月发布了《关于银 行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》。三是继续推进融资端和交易端各项基 础制度建设。证监会 2024 年 9 项“力争年内出台”的重点项目中仅有一项在当年内完 成发布，5 项“需要抓紧研究、择机出台”的项目也仅有一项在当年内发布征求意见稿， 其余 12 项目立法工作目前仍在有序推进之中，我们预期 2025 年这些立法工 作或将取得明显进展，助力资本市场各项基础制度进一步完善。 其次，把支持新质生产力发展摆在更加凸显的位臵，让科技创新为高质量发展注入 新动能。一是继续推动注册制改革走深走实，继续深化科创板、创业板和北交所改革， 加快推动“科八条”、“创新十六条”等落地实施，进一步增强制度对新质生产力的包容 性、适应性，在更加注重投融资平衡的前提下，稳步推动 IPO 实现常态化。二是加快推 进“并购六条”及其配套政策措施落地实施，充分发挥资本市场并购重组主渠道功能， 进一步激发并购重组市场活力，将更多资源汇聚到产生升级转型的关键领域，助力产业 整合和提质增效。三是加快培育壮大耐心资本。2025 年 1 月 7 日，《国务院办公厅关于 促进政府投资基金高质量发展的指导意见》正式发布，明确提出要发挥基金作为长期资 本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新 质生产力。抓好“创投十七条”落地实施，发展多元化股权融资，为耐心资本培育和新 质生产力发展提供有力支撑。

再次，固本强基，大力提升上市公司质量和可投性，进一步增强 A 股市场的竞争力 和吸引力。提高上市公司质量和提升投资价值，两者是相辅相成的。上市公司质量是上 市公司投资价值的基础和市值管理的重要抓手。投资价值的提升、投资者回报的增加必 将吸引更多优质投资者，进而能更好地推动上市公司高质量发展。一是全面落地实施上 市公司市值管理指引，鼓励上市公司综合运用并购重组、股权激励、现金分红、投资者 关系管理、信息披露、股份回购等方式，推动上市公司投资价值提升。值得一提的是， 央国企有望在市值管理实践中发挥引领作用，2024 年 12 月 17 日国务院国资委发布《关 于改进和加强中央企业控股上市公司市值管理工作的若干意见》，要求央国企上市公司将 市值管理作为一项长期战略管理行为，主动加强投资者关系管理，并将市值管理纳入中 央企业负责人经营业绩考核，强化正向激励。二是加大上市公司分红、回购激励约束， 更加充分发挥好股票增持回购增持专项再贷款等新工具的作用，进一步促成上市公司回 报稳定增长同中长期资金持续提升权益投资比例的良性互动。三是加快形成常态化退市 新格局。新“国九条”强调，深化退市制度改革，加快形成应退尽退、及时出清的常态 化退市格局。根据新修订的《股票上市规则》，财务类强制退市风险警示机制以上市公司 2024 年年报为首个适用的年度报告，这意味着 2025 年国内上市公司退市约束将进一步 强化，更多绩差公司将被加快出清，有助于进一步提升市场资源配臵效率和强化价值投 资理念。 最后，强化功能发挥，加快打造一流投行，为金融强国建设提供有力支撑。一方面， 加快打造具有国际影响力的一流投行是国内券商的重要使命，新“国九条”要求到 2035 年一流投资银行和投资机构建设要取得明显进展，国内券商应当着力加强全球资源配臵 能力和产品创新设计能力，进一步提升投行执业质量，切实做好直接融资的“服务商” 和资本市场的“看门人”，积极把握并购机遇做强做优，为提升我国资本市场的国际竞争 力提供重要支持。另一方面，券商将进一步加强资产管理和财富管理领域的专业水平和 服务能力，切实当好社会财富的“管理者”。新“国九条”要求建立交易型开放式指数基 金（ETF）快速审批通道，推动指数化投资发展。以 ETF 为例，我国 ETF 仍有较大发 展空间，在居民财富配臵中的占比还有待提高，在相关政策激励下，2025 年 ETF 市场 规模有望持续扩大，进一步助力权益类基金占比提升。

此外，在投资机会方面，我们认为 2025 年随着“1+N”政策体系进一步完善和落 地见效，资本市场高质量发展与实体经济回升向好的良性互动将得到进一步强化。一方 面，随着市值管理加速跨入落地实施新阶段，常态化退市促进劣差公司加速出清，上市 公司质量和可投性将明显提升，给予投资者的回报有望持续提高，助力 A 股的竞争力和 吸引力进一步加强。另一方面，随着“并购六条”及其配套措施逐步见效，A 股有望迎 来新一轮并购重组浪潮，充分发挥资本市场并购重组主渠道功能，助力上市公司加快推 进专业化整合进程，引导更多资源向新质生产力领域汇聚，为上市公司高质量发展和加 强投资者回报提供了重要支持。此外，值得一提的是，2024 年四季度 A 股市场 IPO 和 股票再融资规模均表现出一定程度上的边际回暖，随着 A 股市场内生稳定机制不断强化， IPO 常态化发行将明显利好券商尤其是头部券商。