化债概念、政策、工具及实施情况如何？

本轮化债中财政、金融双管齐下。

一、化债，具体是化解什么债务？

广义地方债务可分为地方政府债务、融资平台带息债务和其他地方政府关联债务三 大类，其中融资平台带息债务为本轮化债工作重点，具体又可分为隐性债务和经营性债 务，截至 2024 年 6 月末，融资平台中发债主体带息债务余额为 62.69 万亿元。 隐性债务指 2018 年财政部认定的纳入隐债系统中的地方政府隐性债务。回顾地方化 债历程，我国分别在 2011 年、2013 年、2014 年、2018 年进行过四轮地方政府性债务审 计摸排，其中 2018 年在经过几轮债务摸排和化解后仍有大量隐性债务继续产生的背景 下，由财政部牵头对地方政府隐性债务进行了新一轮的全口径摸排，具体债务类型包括 两大类：一是国有企业、事业单位等机构为政府举债、并由政府提供担保或财政资金支 持偿还的债务；二是在政府投资基金、PPP、政府购买服务过程中政府方约定通过回购资 本金、承诺保底收益等明股实债形式的债务支出。本轮债务摸排后，经财政部认定的债 务纳入到财政部隐性债务系统，严禁新增，并要求 5-10 年完成隐性债务化解清零。当下 正值十年隐债化解中期。据 2024 年 11 月 8 日全国人大常委会新闻发布会上蓝部长介绍， 截至 2023 年末，全国隐性债务余额为 14.3 万亿元。 经营性债务指经各省（市、自治区）主要负责领导签字确认后报送国务院的截至 2023 年 3 月末的金融债务。经营性债务形式包括贷款、债券、非标等，主要由融资平台市场 化、经营性业务产生，未被认定为隐性债务且不需由地方政府承担偿还责任。其中非标 产品进一步可分为持牌金融机构非标和非持牌金融机构非标，前者主要包括信托、保债、 融资租赁、保理等，后者主要包括地方金交所产品、定融产品等。

二、本轮化债关键政策脉络

2023 年 7 月 24 日中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施 一揽子化债方案”，新一轮化债工作开启。随后中央制定一揽子化解地方债务方案，各部 委出台支持防范化解地方政府债务风险相关政策措施。 2024 年以来，中央持续深入推进债务化解工作，化债工作思路从侧重于防风险向防 风险、促发展并重转变。一方面继续完善和落实地方一揽子化债方案，持续强调地方债 务管控长效机制的建立；另一方面强调统筹抓好化债和发展，4 月 30 日中央政治局会议 强调要确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展。 展望 2025 年，地方债务监管重点或将集中在平衡债务风险化解与区域发展关系，同 时加速推动重点省份退出和城投平台市场化转型。10 万亿化债举措支持下，地方政府债 务管理重心集中在抢抓政策机遇，继续推动化解债务风险，同时面临重点省份退出、平 台“退名单”、城投市场化转型的新局面。监管政策或将在城投平台市场化转型、重点省 份退出、金融支持化债等方面提供政策指导支持。

三、化债工具及实施情况

本轮化债中财政、金融双管齐下。财政工具主要通过特殊再融资债、特殊新增专项 债、置换债等降低地方债务化解压力，是最主要、效果最直接的化债工具，重点解决隐 性债务问题；金融工具则主要针对经营性债务的重组和置换，侧重于调整债务期限结构、 降低债务成本，以时间换空间。

（一）财政工具：本轮化债启动至今，财政支持化债资金已累计超 5 万亿元

在当前土地市场不景气、地方财力普遍吃紧的情况下，通过地方政府债券置换隐性 债务为最直接的隐性债务化解方式。 2024 年 11 月，全国人大常委会新闻发布会提到 10 万亿财政资金支持化债，力度空 前。具体方案包括：（1）一次性增加 6 万亿元地方政府专项债务限额，分三年安排，2024- 2026 年每年 2 万亿元，用于置换各类隐性债务；（2）2024-2028 年连续五年每年从新增 地方政府专项债券中安排 8000 亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换 隐性债务 4 万亿元；（3）对于 2029 年及以后年度到期的棚户区改造产生的隐性债务 2 万 亿元，可按原合同到期时间偿还，不受 2028 年底前隐债清零的目标影响。综上，截至 2023 年末全国隐性债务余额为 14.3 万亿元，扣除相关政策支持化解的 12 万亿元隐性债务外， 2028 年底之前需地方自身消化的隐债规模仅为 2.3 万亿元，在 2024-2028 年五年间完成 化解，每年平均消化额约为 4600 亿元，地方隐债化解压力将大大缓解。

自 2023 年下半年至 2024 年底，用于地方债务化解的地方政府债券合计至少达到 50757 亿元，具体包括：（1）2023 年 10 月 9 日至 2024 年 9 月 24 日，发行特殊再融资债 15018 亿元，募集资金用途表述为“偿还存量债务”；（2）2023 年 10 月 12 日至 2023 年 12 月 11 日，发行未披露一案两书的专项债 3101 亿元；（3）2024 年 6 月 26 日至 2024 年 11 月 27 日，发行未披露一案两书的专项债 8753 亿元；（4）2024 年 10 月 22 日至 2024 年 12 月 25 日，发行特殊再融资债 3885 亿元，募集资金用途表述为“偿还存量债务”； （5）2024 年 11 月 15 日至 2024 年 12 月 18 日，发行再融资专项债券（以下简称为“置 换债”）20000 亿元，募集资金用途表述为“置换存量隐性债务”。 2025 年以来，新一轮财政支持化债资金已启动发行。截至 2025 年 1 月 17 日，2025 年 20000 亿元置换债额度已公告发行 1719 亿元；未披露一案两书的专项债额度已公告发 行 150 亿元。 综上，自 2023 年下半年本轮化债启动至今，财政用于支持地方化债资金已累计披露 52626 亿元。 本轮化债以来，各省获得的财政支持化债资金额度存在明显差异。江苏、贵州居前两位，用于化债的财政资金分别为 4548 亿元、4513 亿元；其次为天津、湖南，均在 3000 亿元以上；湖北、河南、云南、山东、四川、安徽额度在 2000 亿元以上。化债资金额度 的分配或为综合考量各省债务体量、债务率以及拖欠企业账款等因素后的结果，部分债 务体量相对小的化债重点省份获得财政支持力度并不突出，例如青海、宁夏、甘肃、黑 龙江。

（二）金融工具：各地进展差异大，与金融资源禀赋及政府协调力度等高度相关

金融机构在本轮化债中充当重要角色，包括债务重组、债务置换、央行提供应急流 动性借款等方式。 在政策指导下，金融机构可按照市场化、法治化的原则参与融资平台经营性债务重 组和债务置换。实操上看，金融化债实施情况与各省、市金融资源及地方政府协调力度 等高度相关，各省之间金融化债思路、进展均差异较大。分不同债务类型看：（1）对于 贷款，多数通过银行展期降息、自接自盘的方式调整期限和成本；（2）对于债券，名单 内融资平台借新还旧通畅，多数主体选择保留债券额度，少数主体通过贷款进行置换， 以调整债券占比，缓解刚兑压力；（3）对于非标，产品成本普遍较高，置换紧急性和必要性高于贷款和债券，同时受制于底层项目、资金用途等问题置换难度较大，是金融机 构债务置换中的重点和难点，融资平台往往优先选择与原债权人协商展期降息，若无法 达成一致则考虑协商银行贷款或银团贷款进行置换。从参与化债的金融机构类型看，政 策行、国有行是金融化债主力，本地行在地方政府支持下，也有较高参与积极性，此外 在部分区域，金融资产管理公司也发挥了重要作用。 整体看，融资平台经营性债务重组、置换仍有较大开展空间，后续随着特别国债发 行补充国有大型商业银行核心一级资本后，大行资产质量将改善，金融支持化债力度或 进一步加大。

央行设置应急流动性借款，可在地方竭尽全力仍无法化解债务风险时提供“过桥” 资金支持。目前据公开信息披露，全国已有广西柳州、甘肃平凉两地申请使用： （1）据财新网 2024 年 4 月 2 日报道，广西已获得中央应急流动性贷款，这一工具 由中国人民银行设立，以中央专项贷款形式，支持缓解地方融资平台的流动性风险，包 括广西在内的 12 个重点省份，在竭尽全力仍无法化解融资平台债务风险的情况下可以申 请。 （2）据《2024 年平凉市政府工作报告》披露，2024 年平凉市通过申请全国首笔中 央应急流动性借款、全省首笔应急周转金、安排预算资金、优化债务结构、发行债券、 展期降息等方式，偿还政府法定债务本息 20.8 亿元，化解平台类企业债务 45.6 亿元，清 偿企业欠款 1.5 亿元，清收处置高风险金融机构不良资产 9.6 亿元，债务风险整体缓释。 目前看，选择使用中央应急流动性借款的省份较少，一方面化债强调压实地方政府 主体责任，地方需在竭尽全力仍无法化解债务风险的情况下再向中央寻求支持；另一方 面，此类外部支持资金也有一定成本，地方政府需综合考虑地区发展、政绩诉求等做出 选择。

（三）其他化债工具：统借统还等创新化债方案落地相对少

在本轮化债中，统借统还等创新化债方案也起到积极作用。在政策指导下，为保障 公开市场债券接续，重点省份及部分重点地市可在年度债券发行额度内统借统还，即由 资质较好主体承接资质偏弱主体的发债额度，从而降低发行成本，增强市场信心。截至 2025 年 1 月 17 日，共有 8 只统借统还债券完成发行，分别位于贵州安顺、贵州六盘水、 贵州遵义和山东潍坊。 整体看，统借统还落地案例相对少，在申报过程中限制因素较多，较难成为主流化 债方式，后续随着境外债投资限制增加，可关注境内债接续境外债的投资机会。