日本铁路改革背景、措施及成效如何？

日本铁路改革的效果十分明显，劳动生产率大幅度提高，运营公司利润增长显著，铁路 系统纳税额显著上升，国家财政补贴大幅减少。

一、日本铁路改革背景：运输结构发生转变，日本国铁集团经营持续恶化

日本国铁集团（JNR, Japan National Railways）成立于 1949 年，是一家由日本政府出资的 国有企业，在日本交通运输体系中发挥着核心作用。 二十世纪 50 年代到 80 年代，伴随日本经济高速增长，日本国内交通运输结构发生了巨 大变化。 根据日本国土交通省数据： 1950 年日本国内客运市场中，国铁集团份额高达 59%，接近 6 成，私人/公共铁路占比 31%，汽车运输为约 8%；货运市场中，国铁集团份额 49%，汽车约 9%，国铁集团份额 接近全部货量的一半。 随着公路状况不断改善与民航业的发展，汽车逐渐成为人们短途出行和运输的选择，航 空旅客量亦逐年增加。到 1985 年，日本国铁集团在客运、货运市场的份额分别大幅下滑 至 23%、5%，汽车分别占比 57%和 47%。

日本国铁集团财务情况持续恶化。 根据日本国土交通省数据，1964 年，日本国铁集团开始陷入亏损，随后经营状况持续恶 化。

1986 年，日本国铁集团实现运输收入 3.2 万亿日元，而经常账户亏损 1.4 万亿日元，且 1980-1986 年连续 7 年经常账户亏损均超过 1 万亿日元。

根据日本国土交通省的信息，我们认为主要包括以下几点： 1）国内运输结构转变导致竞争力有所下降：随着汽车、航空竞争逐渐加剧，铁路失去了 原有的优势，客运及货运份额均出现下滑； 2）票价调整机制受限导致盈利受到约束：日本国铁集团的票价调整需要修改法律，并且 因其国有企业的性质，价格调整总是受到限制，无法及时进行调整； 3）人员冗余导致成本较高：日本国铁集团最高拥有超过 46 万名员工，并且在全国范围 内实行统一管理，无法实行精细化管理。

二、改革措施 1：客运网运合一、货运网运分离

1、组建 JR 铁路集团

1987 年，日本铁路开始改革。 1）组建 JR 铁路集团： 改革的最主要内容是组建 JR 铁路集团，按地域分为 6 家客运公司，并成立了 1 家全国统 一运行、向客运公司租借线路的货运公司，即“客网合一， 货网分离”。 这些新公司最初是国家全额出资的特殊公司，但被要求必须尽早出售股份，向纯粹的民 营公司转化。

新的铁路公司具备经营自主性，具有明确的经营责任，国家不再限定公司的业务经营范 围，运费和票价只需经运输大臣认可即可决定。国铁时期的巨额债务在不损害新公司健 全的经营利益的前提下，由本岛的三个公司承担了一部分，其余由国铁清算事业团处理， 主要是用出售铁路周边土地、各公司股份和新干线的收入偿还。 1998 年 10 月国铁清算事业团解散，全部剩余债务移交给国家财政。

2、实行客运“网运合一”，货运“网运分离”

国际上存在多种铁路运营模式，主流包括两种方案： 网运分离：对原有的垂直一体化垄断结构按照竞争环节和自然垄断环节进行拆分，实行 路网基础设施（自然垄断环节）同运输业务（竞争环节）的分离。 网运合一：组建区域性的垂直一体化公司，公司彼此之间互相开放路网。 网运分离模式的优点是可以提供一个公平竞争的基础平台，成功打破了运输环节的垄断， 保留了路网环节的自然垄断；其缺点则是“网”和“运”之间存在较高的清算费用，同 时独家经营的路网公司存在具备较大话语权从而导致下游可能会形成过度竞争，进而产 生寻租成本的可能。 网运合一模式的优点是有效降低了网运之间的清算费用，将外部市场交易关系转变为企业内部结算关系；其缺点则是外部竞争不足，更多表现为区域性公司之间的竞争，而这 种竞争可能进一步演化为“区域垄断”。

日本铁路客运发达，旅客周转量逐年提升，而铁路货运竞争力则有所下降。 由于日本城市较为密集，客运市场需求较为旺盛，同时新干线的先进技术优势保证了铁 路客运的竞争力。根据日本国土交通省数据，日本国铁集团国内旅客周转量由 1950 年约 690 亿人公里提升至 1975 年的 2150 亿人公里，铁路客运规模增长显著。 日本铁路货运的竞争力则有所回落，更加经济的海运和具备点对点灵活运输特征的汽车 运输逐渐抢占了铁路货运的市场份额，日本铁路货运的市场份额一度由 1950 年的约 50% 大幅下降至 1985 年的 5%。 根据铁路客货运的不同特征，日本铁路改革选择的是客运合一，货运分离的模式。

改革措施 2：推进市场化与多元化经营

1、市场化：定价制度调整

定价制度上，JR 实行运价上限认可制，由大臣认可利润是在有效经营下适当成本基础上 的适当范围内，在其上限之内只需事先提出申报，国家对铁路运价限制的进一步放宽。 铁路企业只要获得了运价以及新干线特快票价的上限价格的认可，对既有线路的特快票 价、卧铺、对号座席及各种票价的折扣优惠，仅提出申报即可，对站台票价、退票费等已无限制。

2、多元化经营：成为利润重要贡献

放开经营限制的日本国铁，逐步拓展到多元化经营，目前已成为收入利润的重要来源。 允许铁路企业经营多元化产业的政策被誉为日本铁路改革的成功经验之一，也是日本铁 路公司的一大特点。 以 JR 东日本公司为例，2023 年，公司旅客运输业务收入占比为 67.3%，多元化业务收入 占比约为 32.7%；但从利润贡献看，因旅客运输业务为亏损，多元化业务贡献了利润来 源，其中房地产及酒店业务贡献了近 79%的利润。

三、改革成效：利润提升明显，国家负担大幅减少

日本铁路改革的效果十分明显，劳动生产率大幅度提高，运营公司利润增长显著，铁路 系统纳税额显著上升，国家财政补贴大幅减少。

1、1987-1990 年，JR 集团 6 家客运公司的经常利润持续增长

其中 JR 东日本、JR 东海、JR 西日本的年化增长率分别为 25.0%、28.6%、122.0%。1991 年，日本经济泡沫破裂，6 家铁路公司的经常利润有所下滑，但仍持续保持盈利。

2、日本国铁集团员工总数显著下降

日本国铁集团的员工数量在 1965 年左右达到峰值，总计约为 46.2 万人，到 1985 年，员 工总数约 27.7 万人； 启动铁路改革后的 1986 年，先前员工中的约 20.1 万人被改革后的 JR 铁路集团新公司重 新聘用，其余 7.6 万人则通过再就业调解，在日本其他政府机构或者其他私营企业就职。

3、改革后，日本铁路客运量和货运量皆有所增长

1986 年-1991 年，日本铁路客运量增加了 24.56%，货运量增加了 33.5%。 1991 年与 1986 年相比，客运量和货运量年增长率都有所提高。1992 年起，日本铁路货 运周转量开始出现下滑，客运周转量仍维持平稳。

4、改革后，政府补贴金额显著下降，国家负担大幅减少

1982-1986 年期间，年均政府补贴约为 6113 亿日元，但日本国铁集团仍保持巨额亏损， 1982-1986 年期间，日本国铁集团经常账户年均亏损约为 1.58 万亿日元； 1987-1996 年仅年均补贴 8.2 亿日元。同时，JR 集团 7 家公司实现扭亏；1987-2000 年经常账户实现年均盈余 2280.6 亿日元，经营状况大幅改善。