财税改革十大方向梳理

我认为本轮财税改革可能在预算改革、税制改革和政府间 收支关系改革的 10 个重点方向有所推进。

1.预算改革：完善全口径政府预算，推进国资预算改革、支出管理改革

1.1 完善全口径政府预算，推动国资预算全面覆盖，体现全民共享

加强财政资源统筹是全口径政府预算改革的重点，正如今年预算报告指出要 “提高预算管理完整性”，国有资本经营预算改革可能是新一轮预算改革的重 点。现行国有资本经营预算主要存在两方面问题，一是还没有做到全面覆盖，需 要将游离于预算账本之外的国资相关收支纳入预算；二是国资收益分散在不同预 算账本中，需要建立统一完善的国有资本经营预算。 一方面，目前第三本账国有资本经营预算大约只包含了 98%的非金融国企，并未 实现完全覆盖。财政部在前几年的预算报告中披露了第三本账对非金融央企的覆 盖情况。我们收集了 2017-2021 年的数据，这五年间非金融央企净利润平均为 16169 亿元，但纳入国有资本经营预算的只有 15841 亿元，覆盖面为 98%，尚未 实现完全覆盖。《国务院关于 2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作 报告7》也指出当前国有资本经营预算“覆盖面仍不完整。至 2020 年底，有 62 个部门所属的 1257 家企业（资产总额 4793 亿元）未纳入。” 另一方面，国资收益分散在不同预算账本中。以金融国资为例，金融国资收益 分别体现在 3 本不同预算账目的 5 个科目。财政部发布的《政府收支科目》列出了国有金融资本利润上缴对应科目，如图表 16。从《政府收支科目》来看，金 融国资的利润上缴至少分布在 5 个不同的科目，即第一本账、第三本账下面“国 有资本经营收入”科目下的金融企业“利润收入”和“股利股息收入”，再加上 中投公司收益单列在第二本账中的“中央特别国债经营基金财务收入”科目。 由于分属不同科目、没有纳入统一预算，金融国资上缴收益的信息披露程度弱 于非金融国资，同时也存在覆盖率、分红率偏低等问题。《国务院关于 2020 年 度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告8》指出“中国印钞造币总公司 等 11 家金融企业依托行政权力、国有资产资源取得的收入（2020 年净利润 131.66 亿元）尚未纳入预算管理”，“2 家中央金融企业上缴国有资本经营收益比 例偏低”。 今年初，《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见9》（国发 〔2024〕2 号）发布，提出“扩大国有资本经营预算覆盖范围”。“政府授权的机 构（部门）等履行出资人职责的企业（即一级企业），应按规定上交国有资本收 益”，并特别强调了金融国资管理问题“凭借国家权力和信用支持的金融机构所 形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”。

1.2 加快支出预算改革，打破支出固化僵局，非重点保障支出“有增有减”

近些年来，财政收入增速放缓而支出压力不减。2012 年以来，财政支出年均增 长 8%，财政收入年均增长 6.3%，只有 14、21 和 23 三个年份财政收入增速高于 支出，支出格局固化导致财政收支矛盾进一步凸显。 支出预算改革的重点在于打破支出固化僵局，清理规范重点支出挂钩问题，财 政支出要“有增有减、有保有压”。此前十八届三中全会提出“清理规范重点支 出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”2017 年已有较 快进展，“取消财政重点支出挂钩的问题，目前已经取得突破性进展。中央层面 已通过审议，接下来就是走法律修改程序。通过脱钩解决固化格局，有利于科学 地安排重点领域的支出，使支出更好地符合实际需要10。”2021 年印发的《国务 院关于进一步深化预算管理制度改革的意见11》（国发〔2021〕5 号）对支出管理 改革指明了方向，该文件指出“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编 制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。” 国发 5 号文提出的零基预算在我国各地已有近 30 年的试行经验，对于压减一般 性支出、保障重点支出有积极作用，但受限于地方预算编制能力，零基预算实 施仍不彻底，大部分地区和部门支出仍呈现出“渐进预算”的特点。零基预算 的核心理念是每个预算周期都从零开始重新评估和制定预算，与之对应的 是渐进预算，将前一期间的预算作为起点，在此基础上根据需要进行调 整。我国零基预算试点最早可追溯到 94 年分税制前后。自 1993 年起，河北、 湖北、安徽、海南等地先后启动零基预算改革试点；自 2010 年起，广东、天 津、江西、陕西等地重新探索试行零基预算12。近几年各地加快了零基预算的实 行，但总体而言仍不够彻底，许多支出仍有渐进预算的特点。

2. 税制改革：稳定宏观税负，推进个税、增值税等税种改革

2.1 稳定宏观税负，优化减税降费

过去几年，税收收入占 GDP 的比重下降较快，从 2012 年 18.7%降至 2023 年的 14.4%。当前宏观环境下，稳定宏观税负显得尤为重要。一是因为土地财政下 行，地方收入压力较大，不宜再大规模减税降费；二是国家安全、经济发展、人 口转型、化解债务风险等领域支出压力较大，也需要财政保持一定的汲取能力。 过去十年来，对宏观税负的表述经历了“稳定-降低-稳定”的变化，表明稳定 宏观税负可能成为本轮财税改革的新诉求之一。2013 年十八届三中全会首次提 出“稳定税负”的要求，当时背景是税收收入和财政收入增速持续高于经济增 速，致使宏观税负上升过快，居民和企业负担加重。2016 年 7 月中央政治局明 确提出“降低宏观税负”的要求，减税降费成为积极财政政策的重要取向。经历 了连续多年税负下降后，近几年再次提出“稳定宏观税负”。2021 年 3 月，时任国务院副总理韩正在财税工作座谈会上提出“稳定宏观税负”，此后 2022 和 2023 连续两年的预算报告继续强调“稳定宏观税负”。 稳定宏观税负需要优化减税降费。一方面，减税降费需要从普惠型转向结构型， 以结构性减税降费替代全面减税降费，2023 年 12 月中央经济工作会议指出13： “落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”。另一方面， 减税降费要逐步从纾困型转向发展型，从缓解企业短期困难转向注重企业和经济 的长期发展。

2.2 扩大个人所得税综合所得范围

上轮改革对个税、增值税、企业所得税、资源税等税种改革推进较快，如今个 税、增值税等改革进入第二阶段。如图表 19，我们汇总了 2021 年以来关于个人 所得税、增值税和消费税改革的政策表述，其中消费税改革在下一节地方税中讨 论，本节内容来看，个人所得税和增值税的改革方向都较为明确。

对于个人所得税而言，第一阶段是建立起综合与分类相结合的个税制度，第二 阶段要进一步扩大综合所得范围，将经营所得纳入综合征收范围。现行个人所 得税包括 9 种收入，其中①工资、薪金所得，②劳务报酬所得，③稿酬所 得，④特许权使用费所得，四种收入纳入综合征收，税率 3%-45%。经营 所得税率为 5%-35%，其他所得（如股息红利和财产收入）为 20%比例税 率。从长期改革方向来看，将各种所得都纳入综合征收，是实现公平税负 和调节收入差距的必要举措。但从现实来看，改革需要逐步推进，下一步 更合适的是将经营所得纳入综合征收范围。 从现状来看，经营所得的税负只有劳动所得的三分之一左右。2021 年，工资收 入占居民可支配收入的 55.9%，但却贡献了 64.5%的个税收入；经营所得占居民 收入的 16.8%，只贡献了 7.1%的个税收入。按照税负来看，每 1 元工资性可支配 收入对应的税负是 0.47 元，而每 1 元经营性可支配收入对应的税负是 0.17 元， 经营所得的税负只有劳动所得的三分之一左右。 考虑到经营所得兼具劳动所得和资本所得的双重属性，与劳动所得的税负差距 不应太大，因此将经营所得纳入综合所得是实现税负公平的必然要求。经营所得纳入综合征收后，再下一步的个税改革可逐步将其他各项资本所得也纳入综合 征收。

2.3 推进增值税立法和税率简并，完善留抵退税制度

对于增值税而言，上轮改革期间完成了三项重大改革，一是全面营改增，二是 2017-2019 年简并、降低税率，三是 2022 年对存量留抵进行大规模退税。本轮 改革可能会在以下三方面重点推进： 一是推进立法。2022 年 12 月 27 日增值税法草案在十三届全国人大常委会第三 十八次会议上首次提请审议；草案在首次审议通过后，于 2022 年 12 月 30 日对 外公布，并向社会公开征求意见；2023 年 8 月 28 日，增值税法草案进入了二审 阶段。 二是进一步简并税率，三档并两档。2017-2019 年，增值税税率经过多次简并和 降低后，由(6%、11%、13%、17%)四档税率调整至现行的(6%、9%、13%)。下一步 改革方向是三档并两档，在上轮财税改革时期已有部署，2018 年 6 月，国务院 领导指出：“增值税税率三档并两档、扩大享受减半征收所得税优惠政策的小微 企业范围等改革已经部署，但由于一些技术原因和中间环节等问题，有些减税降费政策还没有完全落地14”；2019 年政府工作报告指出15“继续向推进税率三档并 两档、税制简化方向迈进”，预计本轮改革期间简并税率能推进落地。 三是完善留抵退税制度设计。前财长刘昆在《党的二十大报告辅导读本》中撰写 的《健全现代预算制度》一文指出“深化增值税制度改革，畅通增值税抵扣链 条，优化留抵退税制度设计”。在 2022 年大规模存量留抵退税之后，要进一步 将留抵退税常规化、制度化，对此前各种简易计税和免税政策带来的抵扣链条断 裂问题进行研判并改革，以实现增值税抵扣链条畅通。

2.4 探索“数据财政”

下一步税制改革还需要研究应对数字经济带来的财税挑战。一是数字经济加大 征管难度，税收征管制度需要做出应对变革；二是数据资产作为新的生产要素参 与国民经济生产和分配的各个环节，如何对这一要素征税，实现劳动、资本和数 据等不同要素的税负公平，是需要探索的新问题。 就某种程度而言，“数据财政”和“土地财政”具有一定相似之处，二者收入都 可以包括税、利、债三种形式。就税收而言，可以在数据要素流通环节形成流转 税（如增值税），在保有环节形成数据资产税，在所得方面计入企业所得税。 “利”是产权主体因出租或出让资产所获得的收入，对应土地财政的使用权出让 收入、数据财政的授权及出售收入。最后是“债”的财政收入形式也不容忽略， 对应土地和数据资产抵押融资。

3.政府间收支关系改革：地方加强财力、中央上收事权和支出责任

3.1 加强地方财力：消费税征收环节后移并下划地方

通常来说，健全地方税系有两个思路，一是培育地方主体税种，采取分税种而非 分税收的思路，提高地方独享税占比；二是不寻求地方主体税种，而是通过推进 共享税改革使得央地共担风险和收益，在此前提下，可调整共享税范围和分成比 例，强化地方财力。 综合考虑地方收入和激励问题，培育地方主体税种可能是更好的方案，房地产 税和消费税是两个备选税种，目前环境下消费税可能是唯一选择。营改增后地 方财政失去了营业税这个万亿级别的主体税种，分税制开始淡化“分税种”、强 化“分税收”，共享税成为地方收入的主体，2022 年地方税收中只有 2 万亿来自 地方税种，剩下 5.6 万亿都来自共享税。培育地方主体税种此前有两个备选方 案，分别是房地产税和消费税。考虑到房地产市场状况，房地产税试点扩围此前 已经暂停，在新一轮财税改革中房地产税不太具备继续推进的条件，消费税成为 培育地方主体税种的唯一选择。

现行消费税概况：选择性消费税，仅对 15 类消费品征税，目标是“寓禁于 征”。消费税分为一般性消费税和选择性消费税，如美国零售税、日本消费税都 是一般性消费税，对所有消费品收税；我国的消费税是选择性消费税，仅针对部 分消费品收税。现行消费税征税对象包括 15 个消费品，可以分为三类，一是影 响生态环境和消耗自然资源的消费品，如木制一次性筷子等；二是过度消费不利 于人类健康的消费品，如烟、酒；三是以及只有少数高收入群体才能消费的奢侈 品类消费品，如高档化妆品、高档手表等。我国消费税是为了“寓禁于征”，调 节居民消费行为，上述三类消费品所对应的目标分别是保护生态环境和人民健 康、调节收入分配。

15 类消费品中，烟酒油车四类产品贡献了 99%的收入。以 2020 年为例，上述四 类产品消费税收入占全部消费税收入的比重分别为 55.7%、4.1%、31.4%和 7.6%16。 在房地产税难以出台的情况下，目前各税种里消费税下划作为地方主体税种是 改革条件最成熟的。早在 2019 年 9 月，《国务院关于印发实施更大规模减税降费 后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知17》曾提出消费税征收环节后移 并下划地方的具体方案： ① 在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐 步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环 境。 ② 具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰 和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件 的品目实施改革试点。 ③ 改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地 方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

除此之外，下一步的改革还需考虑消费税扩围，将更多消费品纳入征税范围， 更好发挥调节消费、筹集收入的作用。目前消费税包含的品种过少，比如在生态 保护方面，一次性塑料制品等诸多高污染、高耗能消费品尚未纳入征收对象；在 调节收入分配方面，也有大量高档奢侈品尚未纳入，包括私人飞机、名贵箱包 等。 当然，消费税下划地方面临目标冲突的问题，也需要注意改革设计。通过消费 税改革来充实地方财力，意味着消费税要承担多重功能，既要发挥筹集财政收入 功能，又要继续发挥选择性消费税的调节消费功能。二者天然具有冲突，征收从 生产环节移至零售环节后，为更好创收，地方政府可能会鼓励相关产品消费，违 背了消费税“寓禁于征”的本意，需要在后续改革中注意相关激励设计。比如有 观点认为并非所有消费税品种都适合作为地方税，高能耗高污染产品作为中央 税，奢侈品和非健康品作为地方税。另一方面，对于从价计征的消费品，消费税 从生产环节后移到批发零售环节后，由于批发零售价高于出厂价，可能会带来税 负的加重。

3.2 事权和支出责任改革：适度上收并加强中央事权和支出责任

央地事权和支出责任改革的谋篇布局在上轮改革中已经完成，初步形成了 “1+N”的政策体系。“1”是 2016 年发布的《关于推进中央与地方财政事权和支 出责任划分改革的指导意见18》，该文件提出了重新划分央地事权的 5 条原则，包 括：①受益范围原则，受益范围为全国的支出由中央负责，跨省受益的由央地共 同负责，地方受益的由当地负责；②兼顾政府职能和行政效率，将所需信息量 大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，信息比较容 易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权；③实现权、责、利 相统一；④激励地方政府主动作为，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基 本公共服务提供和保障，避免出现地方政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为；⑤做到支出责任与财政事权相适应，“谁的财政事 权谁承担支出责任”。 事权和支出责任改革的方向是在清晰界定事权的基础上，适度上收并加强中央 事权和支出责任。2016 年以来，中央在一般公共预算中的支出占比非但没有提 高，反而是在继续下降，从 14.6%降至 13.7%。具体来看，中央仅在外交、国 防、粮油物资储备等少数领域占据支出主导地位。在部分支出领域，中央财政理 应承担更多责任。一是国防支出归属于中央事权，但 2022 年有 1.7%的支出由地 方政府承担；二是科技支出方面，2016-2022 年中央支出占比下降了 8.8 个点， 其中基础研究的中央支出占比从 91%降至 61%，考虑到全国受益的特点，中央财 政应当承担更多基础性、长远性的基础研究支出责任。此外还有跨地区的基建投 资、价格补贴等全国性宏观调控支出，都应由中央财政承担更多事权和支出责 任。

3.3 转移支付改革：按照功能定位，优化各类转移支付

现行转移支付的构成：一般性转移支付+共同财政事权转移支付+专项转移支 付。1994 年分税制改革后，为了解决地区财政不平衡问题，我国建立了转移支 付制度。《预算法19》规定，转移支付“以推进地区间基本公共服务均等化为主要 目标”。目前我国形成了以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专 项转移支付相配合的转移支付体系。其中，一般性转移支付以均衡地区间基本财 力为目的，由下级政府统筹安排使用；专项转移支付按照法律、行政法规和国务 院的规定设立，用于办理特定事项。2019 年，中央财政整合设立共同财政事权 转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支 出责任，为与预算法规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。2022 年， 中央对地方转移支付一共 9.7 万亿，其中一般性转移支付 8.1 万亿（含共同事权转移支付 3.6 万亿、均衡性转移支付 2.1 万亿、税收返还及固定补助 1.2 万 亿），专项转移支付 1.6 万亿。 转移支付的改革历程。按照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的 意见20》（国发〔2014〕71 号），上一轮改革中，建立了一般性转移支付稳定增长 机制，并逐步清理整合专项转移支付。2019 年设立共同事权转移支付并计入一 般性转移支付，同时将税收返还计入一般性转移支付，口径变化导致一般性转移 支付占比从 2018 年的 62.8%提高到 2019 年的 89.8%。

新一轮转移支付改革：一是均衡性转移支付占比仍然较低，需要进一步提高， 使得一般性转移支付名副其实。国发 2014 年 71 号文指出，“建立以均衡性转移 支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性 转移支付体系”。但目前均衡性转移支付比重并未明显提升，过去几年来均衡性 转移支付占一般性转移支付的比例在 25%左右。二是共同事权转移支付改革。共 同事权转移支付是为了适应 2019 年《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权 和支出责任划分改革方案》而设立，但部分共同事权转移支付本质上仍然是专项转 移支付，二者区分度不够；并且共同事权转移支付也还未写入《预算法》。下一步 改革需要在预算法中明确共同事权转移支付的定位，并设立对应的事权清单，理清 其与专项转移支付的区别，防止专项转移支付借共同事权转移支付的名义扩大规 模。三是专项转移支付改革，属于中央委托事权的项目，可由中央直接实施的， 原则上调整列入中央本级支出；属于地方事权的归入均衡性转移支付；属于央地共 同事权的归入共同事权转移支付。

3.4 省以下财政体制改革：因地制宜、规范划分收支

省以下财政体制的现状和问题：收支划分不合理，县级财政自给率最低，仅有 38%。1994 年分税制改革后，对省以下财政体制并未做出明确安排.直到 1996 年 3 月《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》（财地〔1996〕24 号），要求“为了保证分税制财政体制框架的完整性，各地区要参照中央对省级 分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的 地区可落实到乡级”。此后各地效仿央地分税制，向下逐级分税。由于是各自探 索，各省省以下财政体制差别较大，部分地区在收入和转移支付划分方面不规 范，财权集中在省级，而事权和支出责任层层下派，加大基层财政风险。疫情之 前的 2019 年，地方财政中省市级收入分别能覆盖 65%、56%的支出，但县级财政 收入只能覆盖本级 38%的支出，财政自给率在五级政府中属于最低水平。

省以下财政体制改革的方向：因地制宜，规范划分省以下收支关系。2022 年印 发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见21》清晰指出了省以 下财政体制改革的方向，包括以下几方面：一是因地制宜，省以下财政体制改革 不搞统一模式的政府间收支关系，而是“尊重地方的自主性和首创精神，鼓励各 地区因地制宜采取差异化措施”。二是清晰界定省以下财政事权和支出责任，上 收并强化省级事权和支出责任，参照前文所述央地事权和支出责任改革所确定的 原则，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省 以下各级财政事权；明确要求在以下方面上收并加强省级事权：“教育、科技研 发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基 础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途 管制、防范和督促化解地方政府债务风险等”。三是理顺省以下政府间收入关 系，特定地区要增强省级财权以保障调控能力。参考央地分税原则，参照税种属 性划分收入。将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收 入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收 收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。此外，特定地区要适度增强省级 财权以保障调控能力。四是完善省以下转移支付制度。参照央地转移支付，厘清 一般性、共同事权和专项转移支付的功能定位，增加一般性转移支付比重，足额 安排共同事权转移支付，控制专项转移支付。