新一轮财税改革面临怎样的形势？

站在当前，各界对财税改革寄予厚望，新一轮财税改革面临的经济社会形势更 加复杂，包括以下几点：

1.人口转型加大财政压力

人口老龄化加大财政压力。2023 年末，我国 60 岁、65 岁以上人口占比分别达到 21.1%、15.3%，养老压力加大财政负担。财政补贴基本养老保险的资金大幅增 加，从 2010 年的 1910 亿元提高至 2022 年的 1.05 万亿，增长了 4.5 倍；财政补 贴基本养老保险资金占财政收入的比例也从 2.3%提高到 5.2%，翻了一倍多。 从结构来看，2022 年 31 省市中有 12 个省的基本养老金当年收不抵支。考虑进 财政补贴后，尽管 2022 年全国基本养老金当年结余 5854 亿元，但 31 省市中仍 有多达 12 个出现收不抵支。其中，东北三省收支缺口占到当年收入的三成左 右。黑龙江是全国唯一基本养老金累计结余为负的省份，从 2011 年开始出现当 年收不抵支的问题，2016 年累计结余转负，2018 年时累计结余缺口达到 557 亿 元，2022 年收窄至 102 亿元。

2.稳定宏观税负：平衡财政汲取能力和减税降费诉求

长期减税降费，宏观税负下降较快，需要平衡财政汲取能力与减税降费诉求。 对于宏观税负历来有两方观点针锋相对，一方主张提高宏观税负，原因是财政需 要集中更多资源办大事；另一方主张降低宏观税负，降低企业和居民的税收负 担，调动市场主体积极性。两方观点的主要矛盾在于什么水平的宏观税负是合理的。近几年来，持续减税降费，宏观税负下降较快，中央对宏观税负的要求也再 次从“降低税负”转变为“稳定税负”。 我国小中大口径的宏观税负分别在 2012、2015、2018 年达到顶点后不断下降。 2023 年以税收收入衡量的小口径宏观税负为 14.4%，较 2012 年的 18.7%下降 4.3 个点；以一般公共预算收入衡量的中口径宏观税负为 17.2%，较 2015 年的 22.1% 下降了 4.9 个点；以四本账总收入剔除重复计算部分来衡量的大口径宏观税负为 30.2%，较 2018 年的 35.2%下降了 5 个点。 宏观税负下降过快，会带来系列问题。一是财政可持续风险，特别是在土地财政 收入下降的当下，更需要稳定宏观税负；二是债务问题，财政汲取能力下降、而 支出责任较为刚性，可能加剧地方债务风险；三是可能因财力不足导致公共服务 水平下降，如近年来部分地区出现公交线路停运等现象。 稳定宏观税负正在逐步成为当前共识，但在私人部门收入和预期偏弱的情况下， 如何平衡财政汲取能力和减税降费诉求，可能是新一轮财税改革需要回应的问 题。

3.房地产市场下行，地方财政压力加大

近几年来地方财政压力有所加大，既有制度性原因，也有市场原因。一方面， 分税制改革，特别是“营改增”后，地方财政缺少主体税种，财政事权和财政不 平衡日益加剧；另一方面，房地产市场下行导致地方财政减收。 营改增之前，营业税是地方主体税种，规模高达万亿；营改增后，服务业营业 税被增值税所替代，尽管增值税分成比例从央地 75：25 调整为五五分成，但地 方却失去了主体税种。全面营改增前的 2015 年，地方独享税收入有 3.4 万亿， 到 2017 年下降至 1.7 万亿。并且营改增后虽然调整了增值税分成比例，但结果 仍然是地方税收收入向中央的集中。2012 年后，随着营改增试点的逐步扩大，地方政府的两税收入（营业税和增值税）在 2014 年达到 2.8 万亿的高点后开始 下降，直到四年后的 2018 年才开始超过 2014 年的水平。而中央财政的两税收入 在 2014 年时为 2.1 万亿，比地方低 7000 亿左右，到 2017 年开始超过地方，比 地方两税收入高约 1300 亿。

而房地产市场下行通过第一第二本账影响地方财政。一方面，房地产相关税收 收入减少，影响地方一般公共预算收入。2024 年《中国税务年鉴》尚未发布， 从前两年年鉴来看，2021 年房地产企业贡献了增值税 5630.8 亿元、企业所得税 6141.2 亿元，再加上五项房地产相关税收（耕地占用税、城镇土地使用税、土 地增值税、契税、房地产税）2.08 万亿，一共贡献了 3.25 万亿的税收收入。 2022 年，这一数字降至 2.48 万亿，税收收入直接减少了 7700 亿。如果考虑到 建筑业、建材业等相关行业贡献的增值税和企业所得税的减少，房地产市场下行 带来的税收减收影响会更大。 需要注意的是，五项房地产相关税收全部属于地方独享税种，占地方独享税的 93%，占地方总税收收入的 25%。按照现行分税制框架，我国 18 个税种里，地方 独享税种有 8 个，2022 年这 8 个税种总收入为 2.06 万亿，其中五个房地产相关 税种收入 1.92 亿，占 8 个地方独享税收入的 93%，占地方本级税收收入的 25%。 另一方面，通过土地出让收入影响政府性基金可用财力。2024 年前 4 个月，土 地出让收入累计同比下降 10.4%，如果全年维持这一降幅，土地出让收入将减少 至 5.2 万亿，较 2021 年高点减少 3.5 万亿。即使按照 80%成本性费用、20%净收 入计算，也会减少可用财力 7000 亿左右。 土地财政失去增量导致地方财力更加局促，在此情况下，如何通过财税改革健全 地方税体系、培育稳定可靠的地方税源，可能是本轮财税改革最为紧迫重要的问 题之一。

4. 地方政府债务：平衡化债和地方经济增长

地方政府债务风险问题在上一轮财税改革时就已经浮现。当时采取的措施是 “开正门、堵侧门”，2013 年审计署摸底各地地方政府负有偿还责任的达到 20.7 万亿4，2014 年修改预算法，允许地方政府举债，同时限制隐性债务。 这几年化债再次成为财税改革所必须面临的挑战，但与上轮改革不同的是，需 要考虑如何在化解债务风险和地方经济增长之间取得平衡。一方面，去年 7 月 政治局会议提出一揽子化债方案以来，城投债融资明显放缓，自 23 年 11 月以来 净融资持续为负（1 月除外），累计为-5621 亿元。化债带来城投融资收缩也反映 在了基建投资增速上面，地方财力支撑的道路运输和公共设施两大行业增速明显 放缓，今年前 4 个月分别增长 0.7%和-4.5%，而在此前的基建高增长阶段这两个 行业拉动了一半的基建增速。

5.推进共同富裕，财税体制需要更好发挥调节收入作用

新一轮财税改革是实现共同富裕的重要手段和途径。党的二十大报告指出“分配 制度是促进共同富裕的基础性制度”、“完善按要素分配政策制度，探索多种渠道 增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入。加大税收、社会 保障、转移支付等的调节力度。完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范 财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入”。 当前财税体制在调节收入分配方面仍然有待完善之处。一是间接税为主的税制 结构不利于调节收入差距。目前我国税制结构中，仍然是增值税等间接税比重较 高，所得税和财产税等直接税比重偏低。2021 年作为间接税的商品服务税占税 收收入的 51%，而所得和财产税占 40.4%。由于间接税税负可以转嫁，最终消费 者实际上承担了更高的税负；而收入越低的群体，消费支出占总收入的比重越 大。因此间接税为主的体系实际上使得中低收入者承担了更多税负，不利于调节 收入差距。二是劳动和资本等不同要素税负不均衡。2018 年个税改革将不同的 劳动所得都纳入了综合所得，但经营所得和各种资本所得尚未纳入综合征收，这 使得依靠劳动和资本等不同要素获得收入的居民群体，实际上面临不同的个税税 率，劳动者承担了更多的个税税负，造成了税负不公问题。

6.数字经济给财税体系带来了冲击

数字经济给现行财税体系带来冲击。现行财税体系是基于实体和地理空间设计， 比如所得税需要区分企业实体、个人实体，而对于跨地区或跨国境经营的企业， 往往根据注册地或者经营地征税。但数字经济一方面模糊了企业和个人的边界， C2C 模式下大量个人成为经营主体，如微商、主播等；另一方面，企业无需设立 实体，即可实现跨国跨地区的商品服务交易，如谷歌等公司可以在全球取得收入 但不必在全球各国设立实体，基于地理空间的财税体系受到挑战。

此外，数字经济还带来了税负不公的问题，数字企业和传统企业、线上经营和线 下经营，税收负担均体现出明显差异。布鲁金斯学会曾指出，欧盟 28 国数字企 业的平均有效税率在 9%左右，而传统企业则高达 20%。