财税体制改革展望分析

2023年末中央经济工作会议21在“深化重点领域改革”部分提到“要谋划新一轮财税 体制改革”。今年的《政府工作报告》22再次强调“推进财税金融等领域改革”、“谋 划新一轮财税体制改革”。

1.消费税

在所有财税体制改革领域中，当下消费税相关领域相对最受关注。主要原因或是消 费税相关领域改革文件自2019年起便已有思想雏形。 2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进 方案》23（下文简称《方案》）提出“稳步推进健全地方税体系改革。适时调整完善 地方税税制，培育壮大地方税税源，将部分条件成熟的中央税种作为地方收入，增 强地方应对更大规模减税降费的能力。” 具体改革措施方面，《方案》表示：“后移消费税征收环节并稳步下划地方。将部分 在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展 地方收入来源，引导地方改善消费环境。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳 步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数， 由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。”

简单理解，2019年《方案》的消费税相关主要信息有三： 第一， 将原来由生产端代征的消费税，逐步转至批发或零售环节征收。考虑到消费 税是价内税，征收环节的后移叠加批发渠道的加价，或将增大税基。 这一影响或将有利于议价能力高的上游厂商，影响部分议价能力低或缴税不 规范的相关厂商。 第二， 将原本完全属于中央税的消费税，稳步下划地方；即中央税转变为央地共享 税，最后可能过渡至地方税。 这将驱动地方政府进一步完善消费税的征收管理，部分改善地方财政收入， 即《方案》中提到的“拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。 与此同时，长期来看一定程度上也将影响省际税源分配格局，消费能力较强 的省份将获得较多的消费税收入。 第三， 短期内改革试点范围相对有限，稳步拓展至全面领域。 一方面是试点品类较窄，以高档手表等成熟品目试点改革，尚未拓展到烟酒 油等领域；另一方面是《方案》强调“确保中央与地方既有财力格局稳定”， 尽量减少改革对省际财政收入格局的冲击影响。 因此，若新一轮财税体制改革将沿袭2019年《方案》措施，短期对不同行业、不同 省份、央地财税格局的直接冲击影响不会太大，更多旨在促进地方政府对居民消费 环境改善、培养地方税源的中长期影响。

除《方案》内容外，中长期来看消费税的税目也会有所调整。十八届三中全会24提出 “调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入 征收范围。”2022年，消费税税目增加电子烟子目。 未来，或将继续增加与高端消费（含高端服务，未来可能可扩大至私人飞机、红木家 具、夜总会、高档餐饮、高档会所、美容美体、赛马场、毛皮等）、影响环境保护（如 现有的一次性筷子子目，未来可能可扩大至大型机动车、一次性包装物、破坏臭氧 层化学品和电子产品等）、影响居民身心健康（如现有的烟酒子目，未来可能可扩大 至糖类和饮料等）相关领域的税目。

2.个人所得税

二十大辅导读本《健全现代预算制度》25：“健全以所得税和财产税为主体的直接税 体系，适当提高直接税比重，强化税制的累进性。完善个人所得税制度，适当扩大综 合所得征税范围，完善专项附加扣除项目。” 在主流直接税种中，主要是企业所得税、个人所得税、财产税；间接税主要是增值 税、消费税。 提高直接税比重有两种渠道，一是降低间接税比重，如“深化增值税制度改革，畅通 增值税抵扣链条，优化留抵退税制度设计”；二是提高直接税比重，随着消费税改革 的推进，未来国内消费税大概率将逐渐转变为直接税。

因此，提高直接税比重的另一大抓手应来自个人所得税。 短期内的改革方向一是扩大综合所得征税范围，将财产转让、财产租赁、经营所得、 利息股息红利所得等纳入综合征收范畴，调整我国个税“重劳动、轻资本”的现有格 局。 《健全现代预算制度》还提到“建立健全个人收入和财产信息系统”“持续推进涉税 信息共享平台建设，促进各部门信息共享”，而这也是“适当扩大综合所得征收范 围”的重要前提，未来财产性所得、资本所得预计将逐步纳入综合所得范畴，将个税 调节收入分配功能最大化。符合“规范收入分配秩序，规范财富积累机制”的要求。 短期内的改革方向二是完善专项附加扣除项目。在扩大综合所得征收范围的前提下， 个人所得税的专项抵扣减免政策也有望进一步提升，减轻特定人群的税收负担。

3.资源税与环境保护税

“绿色税制”体系的建立和完善，主要包括资源税（占比约1.3%，大部分为地方税） 和环境保护税（占比约0.1%，地方税）。十八届三中全会26也提到：“加快资源税改 革，推动环境保护费改税”。 目前，我国资源税征税范围过窄，依然集中于矿产资源，如原油、天然气、有色金属 矿、黑色金属矿、非金属矿和盐等。这将导致应税资源品价格更高，非应税资源品面 临过度开采的情况。 根据资源税的功能与定位，一切归国家所有的不可再生资源以及可再生但生长周期 缓慢的资源，都可能纳入资源税的征税范围内，如淡水、森林、草场、土地、海洋、滩涂等。此前，河北省便开征水资源税试点工作27。 与资源税类似的是环境保护税。 不仅消费税中对环境保护的覆盖面较小，如不可降解的塑料餐盒、塑料袋、氟利昂、 含磷洗衣粉、含氮纸制品、氯氟化碳制品、剧毒农药等仍未包括。而2018年开征的 环境保护税，如二氧化碳、挥发性有机物、光污染等新型污染物也尚未纳入征收范 畴。 由于资源税与环境保护税占财政收入比重相对较低，其改革主旨并不指向扩大税源， 更多是通过税制改革，进而引导绿色环保的改革理念。在这一过程中，或将对部分 企业产生一定的结构性影响。

4.国有资本经营预算

我们在前期报告《从各省预算报告前瞻全国财政预算特征》中提到，2024年各省预 算报告中，部分省市将改进国资预算纳入2024年重点工作领域中。 如天津市表示“健全国有资产监管体系，完善市级行政事业单位监管国有企业全级 次名单。改进国资预算管理，扩大国有资本收益应交利润范围，将国企利润上缴比 例由23%提高至30%。”。山西省表示“进一步加强国有资本收益收取，引导省属企 业逐步建立科学稳定的利润分配机制”。江苏省表示“阶段性提高省级国资收益征 缴比例，强化体育彩票和福利彩票公益金、国有资产处置等收入征缴，防止跑冒滴 漏，确保颗粒归仓。动用预算稳定调节基金，增加财力来源。大力盘活存量资产，通 过市场化等方式，提高国有资产使用收益”。山东省表示“将省属国企利润上缴比例 提高到30%，其中金融企业、资源类企业提高到35%。” 此外，我们在前期报告《从第二财政到第三财政》中也提到：实际上自2007年国有 企业利润开始上缴以来，各类型企业上缴比例先后于2007年、2011年、2013年、2014 年经过了多次上调。

从这一数据来看，一方面这一收取比例制定时间为2014年，时间较为久远，存在进 一步调整的必要性；另一方面与国际相比，这一比例仍有一定上行空间。 总结来看，在财政第二本账政府性基金预算收入（土地出让收入）下行的背景之下， 第三本账国有资本经营收入开始受人瞩目。 短期内，体量较小的第三本账对公共财政的贡献度相对有限，但中长期来看这一比 例的提高是相对确定的趋势。上文提到的部分省份2024年财政预算报告的相关表述， 也可间接印证。

5.要素市场化改革

在前期报告《关注新线索：2024年中期政策环境展望》中我们提到—— 估计本轮要素市场化改革的切入点可能包括：（1）土地管理制度。2月19日中央深 改委第四次会议提出“增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”，可能指向 建设用地的跨区域流动，实际上自2018年以来，城乡建设用地的跨省调剂一直在推 进；……；（3）户籍制度改革，完善城市群内户口通迁、居住证互认等制度，逐渐 破除二元壁垒。 从财政视角来看，这一要素市场化改革在财政方面可概括为“人、地、钱”的改革， 如土地要素跨省流转、户籍制度完善、转移支付支持等。 而今年以来备受关注的三大工程中的保障房、收储新政等，背后也部分指向了农民 工市民化、城镇化率提高、三亿新市民融入工作等重要领域。 对于土地要素跨省流转，一定程度上有望理顺部分地区专项债建设项目收益较低、 难以达到政策要求的现状，同时也将增加部分优势地区的土地出让收入。

对于城镇化率提升、农民工市民化与转移支付支持，《健全现代预算制度》还提到 转移支付方面应“逐步加大常住人口权重”，即转移支付与常住人口的挂钩度应进 一步提升。 2016-2022年期间下达的农业转移人口市民化奖励资金规模逐年增加，自100亿元增 至400亿元，占均衡性转移支付比重自0.5%增至2.1%。但整体看规模仍然较小，具 有较大上升空间。 近期，《求是》文章《开创我国高质量发展新局面》28也提到：“我国城乡区域发展 差距较大，而究竟怎样解决这个问题，有很多新的问题需要深入研究，尤其是区域 板块分化重组、人口跨区域转移加快、农民落户城市意愿下降等问题要抓紧研究、 明确思路”、“拓展现代化发展空间，农业农村是大有可为的广阔天地。几亿农民整 体迈入现代化，会释放巨大的创造动能和消费潜能，为经济社会发展注入强大动力。 畅通工农城乡循环，是畅通国内经济大循环、增强我国经济韧性和战略纵深的重要 方面。”