如何理解县域治理能力的规律性？

从数据统计结果来看，地方主官高学历、年轻化趋势明显，呈现出如下特 征。

（一）党建引领：“党建红”引领“治理优” 所谓党建引领，是指通过党的建设强化党的领导，进而更加有力地、有效 地引导和带动各方面工作。基层治理实践 进一步表明，以党的建设强化党的领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，有助于将党的政治优势和组织优势转化为基层治理效能，在建强组织、 破解难题、服务群众中不断地提升基层治理能力。“党建引领”这条红线牵的 好不好，一个重要的衡量指标就是一个地区有多少发挥了坚强战斗堡垒作用的 基层党组织，其直观表征为一个地区“国家级先进基层党组织”和“省级先进 基层党组织”的数量。 就数据呈现结果来看，第一，革命老区等红色资源富集地区，先进基层党 组织数量相对较多，也进一步表明了革命老区具有较为丰厚的组织治理资源， 如何将其转化为组织治理优势和效能是此类地区可以重点突破的课题。第二， 沿海发达地区先进基层党组织数量相对较多，也表明在推进基层治理现代化进 程中，沿海发达地区拥有坚实的经济基础，在此基础上，如何通过联农带农机 制发展壮大集体经济、带领基层群众共同富裕，这些基层党组织发挥了重要的 整合与引领作用，探索了一系列带领群众摆脱贫困、实现共同富裕的实践道 路，起到了良好的示范效应。

（二）地方主官：年轻化、高学历特征凸显，梯度培养 能力接续 基层干部队伍素质是基层治理能力的重要组成部分，对于推进基层治理现 代化具有重大意义。其中，地方主官的能力素质又是重中之重。相关实证研究 表明，地方主官的年龄层次和学历水平与其治理能力成正相关关系。党的十八 大以来，高学历、年轻化也是高素质专业化干部人才队伍建设的重要衡量标 准。

从数据统计结果来看，地方主官高学历、年轻化趋势明显，呈现出如下特 征，第一，地方主官拥有经济学和管理学专业背景的占相对多数。此外，教育 背景还涵盖金融学、工学、农学、中文、哲学等专业，官员知识背景构成日益多元化。第二，年轻化重在梯队建设。一些地区，如吉林省、江苏省等，得益 于干部队伍梯度培养工作的持续化部署，在区县党政主官集中调整换挡期， “80”后、“85”后后备年轻干部顺位“接棒”，其年轻化、高学历、丰富基 层历练经历的个人特质整体亮眼，治理能力指数总体向好。第三，一些经济欠 发达地区，地方主官指标表现突出。欠发达地区在一定政策倾斜下，更加注重 干部队伍培养选拔的学历、年龄指标，体现出整体“推高”的趋势；相反地， 部分沿海发达地区，地方主官年龄相对偏大、学历相对偏低。可能的解释为， 对于经济欠发达地区，地方主官是相对容易改变的发展因素，在特定发展阶 段，迫切需要“治理能人”带动实现“赶超发展”。第四，主要领导干部的年 龄和学历同治理绩效正相关。通过 STATA 绘制了年龄和学历这两个解释变量 与绩效篇分报告的治理绩效被解释变量的散点图，通过加入回归趋势线分析可 知，一段时间内，年龄和学历这两个解释变量与治理绩效这一被解释变量之间 体现出较强的正相关关系，线性关系较为明显，一定程度 上可以说明，治理绩效越高的地方，其地方主官也呈现出高学历、高年龄段的 基本特征。需要注意的是，正相关关系并不意味着因果关系。我们之前的研究 证明，年龄与治理绩效在实证上的因果关系应呈现倒 U 型，“拐点”聚焦在哪 一年龄段，值得继续深入探讨。

（三）责任政府：从权力本位到责任本位，公共伦理精 神不断彰显 责任政府既是一种民主理念，也是一种对公共行政进行民主控制的制度安 排。治理现代化的重大议题进一步催生了这一制度的现实建构。结合基层治理 的地方实践，从政府透明度、文明城市建设、政务服务上网率三个维度对责任 政府进行制度化解构。责任政府的基本要素之一就是透明性，透明性要求将各 类与公众利益切身相关的政府信息及时公开给公众，以保证公众有效地参与公 共决策过程，并且实现对公共管理过程的有效监督，是对责任政府进行制度化 安排的关键一步。政府透明度、政务服务上网率都从不同侧面反映了基层政府 的透明性。文明城市建设是责任政府充分发挥其职能的重要显照，彰显了以人 的自由全面发展为核心的公共伦理精神，体现了从权力本位到责任本位的治理 逻辑的转变。 从数据统计情况来看，北京、天津两个直辖市及沿海发达地区表现强劲， 西南地区表现亮眼，呈现出如下特征。第一，“政务事项上网率”三级指标， 全国各地总体向好，均在 70%以上，沿海发达地区，特别是江苏省、浙江省， 该项指标平均值达到了 95%以上。可能的解释为，与该地区信息化、数字化政 务基础设施的相对完善，以及全社会浓厚的数字文化氛围相关。第二，“政府 透明度”三级指标，透明指数分值分布较为分散，区域差异性较大，缺失值相 对较多，主要集中在甘肃省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区等地。作为行政 正义的重要内容，公共管理伦理精神的集中彰显，该项指标建设仍需持续加 强。第三，“文明城市建设”三级指标，浙江省表现突出，是全国唯一的设区 市均成功获牌的省份。此外，陕西省、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区表现 亮眼，可能的解释为，与近年来如上地区着力推进营商环境优化工程有关。同时，如何提升全国文明城市创建成果，推进常态化工作，是围绕此项工作值得 进一步思考的内容。

（四）社会协同：东部突出、西部亮眼，逐步壮大 基层治理资源薄弱、事务繁杂，积极引导社会力量参与基层治理是我国 “十四五”时期构建基层社会治理新格局的重要内容之一。在我国现行体制条 件下，协同治理的过程需要政府发挥主导作用，与社会力量形成合力，为治理 体系和治理能力现代化提供良好的机制条件。社会组织数量可以说是衡量社会 组织发展状况的最直观表征，从侧面反映出一个地区是否提供了宽松适宜的制 度环境、社会信任及有效支持等外部条件。 从数据统计情况来看，第一，广东省、江苏省、浙江省等沿海发达地区表 现突出，全国范围数据呈现出“偏态分布”的两极分化态势。即，两端数据密 集，沿海发达地区社会组织数量多，内陆地区社会组织数量少；中间数据稀 疏，社会组织数量居于平均值之上的省份相对较少。第二，在数据分布不均匀 的整体态势下，部分中西部地区，如内蒙古鄂尔多斯市、陕西省榆林市，此项 指标表现亮眼。经初步调研，可能的解释为，基于生态环保、风沙治理等环保 项目，在“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理 体系中，项目制助推社会组织不断培育壮大。

（五）政民互动：整体活跃、颇具亮点，个性化情感治 理与程式化信息沟通并重 加强政民互动对于加强政民关系、增加行政权力监督制约、提升政府治理 能力具有重要意义。从实操意义上讲，政民信息互动被认为是加强问责制、达 成公允决策或共识、提高对政府的信任和巩固政权合法性的一种博弈策略。良好的政民互动平台可以将基层政府与居民之间的博弈转化为有效合作。互动的 前提需要一定的认知支撑和工具应用能力，受教育程度则是衡量公民个体特质 的最直观表征之一，具体操作化为“本科率”。信息化时代，政民互动的重要 方式便是数字化政务互动，以“万人留言板发帖量”进行表征。此外，在基层 治理进程中，社区工作人员在政民互动场域中扮演着重要角色，优秀的基层社 区工作人员，往往与基层群众拥有密切的良性互动关系。 从数据统计情况来看，第一，针对“本科率”三级指标，山东省、河南省 和安徽省表现较为突出，可能的解释为，与上述地区教育资源的丰富程度、教 育水平的高低以及教育的受重视程度直接相关。西藏自治区本科率相对靠前， 这与国家持续实施援藏政策直接相关。第二，针对“每万人留言板发帖数量” 三级指标，留言基数总体庞大，可能的原因在于， “领导留言板”平台的高到 达率和有效性，促使群众留言量持续保持高位。第三，针对“是否拥有优秀城 乡社区工作者”三级指标，共 475 个区县拥有优秀城乡社区工作者，山西省、 湖南省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、甘肃省、江西省等省份获牌比例相 对较高。可能的解释为，红色革命老区拥有较为丰厚的组织治理资源和红色文 化资源，进一步激发了基层社区工作者的责任感、使命感和荣誉感，基于“情 感治理”机制促进社区工作有效推进。

（六）法治能力：法律供给能力持续提升 提升基层治理能力现代化，核心是要实现法治能力现代化。要通过充分运 用法治思维和法治方式，实现法治在国家治理中的核心作用。其中，法律供给 能力又是关键衡量指标，在此，以律师、律所、法律援助中心数量进行直观表 征。从数据呈现情况来看，第一，广东省、北京市、山东省、江苏省和四川省 律师数量、律师事务所数量和法律援助中心数量排名靠前，但是，如果从每万 人的律所、律师密度来看，广东、山东、江苏和四川均不占优，北京市密度和 数量上均绝对领先。第二，西藏自治区的律所、律师密度排名较为亮眼，可能 的解释是，人口相对稀少，导致万人密度较大。

（七）智慧治理：东部沿海成绩突出、西部地区逐步凸 显，新基建带来数字红利 基层智慧治理是信息技术嵌入基层治理实践而形成的一种新型治理模式， 正在加速对传统治理模式的更新和替代。利用信息技术为基层治理赋能增效， 已成为提高政府科学决策水平、促进多元主体协同共治、回应公共服务多层次 需求的重要手段，成为推进基层治理现代化的题中应有之义。 从数据呈现情况来看，第一，京津冀、沿海发达地区和成渝地区优势突 出、排名靠前，西部地区相对式微。第二，部分西部地区如贵州省、内蒙古自 治区、新疆维吾尔自治区表现较为亮眼。可能的解释为，国家“东数西算”战 略背景下，西部地区绿色算力产业发展带来了数字化转型的发展红利。