新加坡住房现状、组屋制度及管理政策介绍

如今 60 多年过去，新加坡住房拥有率高，房价稳定，成为世界上公认的住房问题处 理的比较好的国家。

1. 新加坡住房现状：组屋为主，商品房为辅

高住房拥有率，政府建造为主导。新加坡前李光耀总理建国时提出“居者有其屋” 以来，新加坡 HDB 围绕组屋制度打造以保障房为核心，商品房为补充的住房体系。 在该体系指导下，新加坡大量居民搬入组屋，住房拥有率持续上升。

从新加坡统计局数据看，1980 年新加坡住房拥有率就达到约 60%，随后持续提 升，至 20 世纪 90 年代便达到近 9 成的住房拥有率。从住房结构看，住房拥有率波 动和政府提供的组屋持有率保持同步，在持有住房的家庭中，近 9 成居住在政府提供 的组屋里。

双轨制住房供应体系，保障房为核心。新加坡土地实行私有制，但政府立法可从 私人手中以某种价格收回土地用作公共房屋的建设，而在此基础上新加坡的住房体系 得以建立。以政府主导的低成本组屋供中低收入群体，这部分人群约 8 成，公共组屋 可租可售，另外同时允许商品房市场的自由交易，土地私有，开发商可自行建设。

2.新加坡保障性住房体系核心——组屋

新加坡围绕组屋制度打造以保障房为核心，商品房为补充的住房体系。在该体系 指导下，大量新加坡居民搬入组屋。到 1970 年有超过 1/3 的人口入住了 HDB 的组 屋，随后又持续完善，建造更高标准满足居民改善需求的组屋，同时对组屋的交易和 经营做出严格限制，打击投机行为。

2.1 组屋的土地与资金来源

立法先行。新加坡保障性住房建设能够实施的前提是政府能够将土地和资金问题 妥善解决，首先在立法层面扫清障碍，为了给保障房建设创造条件。新加坡政府针对 组屋的建设构想，土地层面主要依靠立法来从私人手中够得土地，资金层面建立中央 公积金制度—新加坡中央公积金（CPF），用来弥补财政补贴上的不足。

土地端，立法授予政府征地权利。HDB 建设组屋的土地两个来源，一是来自政府 的直接授予，二是来自私人土地征收。新加坡土地分国有和私人两种，HDB 作为国有 机构可使用低成本国有土地用作保障房建设。同时，而根据《土地征收法》规定，政 府可以强制性以一定的价格来征收私人土地用作公共住房建设。

纵观 1960-2013 年新加坡国有土地面积占比与组屋建设情况，政府在立法后获 得了直接向私人强行征地的权利，在这一时间段内，国有土地面积比例快速提升，而 这也与新加坡组屋建设相对应，公共组屋的快速发展离不开政府高效的征地行动。在 1970 年和 1973 年，《土地征用法》经历了 2 次修正，“公共利益”不断扩大，同 时，《土地征用法》的补偿是“就低不就高”原则，法定以市场价做评估标准，但又规定必须按征地公告时间和“法定日期”时间两者取其低来计算，往往补偿金不是当 下的市场价。 诚然，新加坡的立国立法理念就是“国家利益优于个人利益，经济发展先于人权 保障”，加上建国初期对于住房的迫切需求，当局政府认为社会发展不能让少数人独 享，征地成本不能让政府独自负担。客观上，在建国初期大规模的公共住房建设，考 虑到售价要让中低收入人群接受，政府无力负担高昂的土地成本，新加坡国土面积较 小，人口密度高，土地更需要良好的规划使用。

资金端，政府贷款为主，赤字津贴为辅。建屋发展局（HDB）是新加坡组屋的 主要供应者，其作为政府部门建设组屋资金主要来自政府财政。具体看，主要分为政 府贷款和政府补贴，政府贷款一般用于组屋建设和组屋更新，出资方一般是是新加坡 中央公积金（CPF），待组屋建成出售后偿还；政府补贴主要用作建屋局的经营赤字， 建屋局的组屋售价及租金不根据成本，而按居民购买力和收入中位数定价，因此常年 亏损。 中央公积金制度（CPF）：为组屋的购买和建设提供良性的资金循环。1955 年新 加坡颁布《中央公积金法》，建立了中央公积金制度，强制要求雇员和雇主每月按照收 入一定比例缴纳公积金。中央公积金（CPF）由政府运作。会员缴纳的公积金主要按比 例分布在三个不同的账户中：普通账户、特别账户和医疗账户。其中，普通账户主要用 于政府组屋购置、亲属教育支出、以及中央公积金局投资计划下的个人投资等；医疗账 户主要用于支付本人及亲属和配偶的医疗费用、缴纳疾病保险费等；特殊账户用于为公 积金成员积累退休金，提供养老保障。公积金的 80%用于购买住房和支付保险费，12% 作为医疗费用，8%作为特别费用。

中央公积金除了方便居民提取购买组屋，同时也起到政府融资功能。中央公积金局 通过购买政府债券的方式将八成的公积金（其余二成将留存中央公积金局，以备公民提 款）转移给中央政府，中央政府以拨款（用于租房补贴）和贷款（贷款资金分建房贷款 和购房贷款） 两种形式将资金转移给建屋局，建屋局把建房贷款用于组屋的建设，并通 过出售组屋来偿还贷款，购房贷款则由建屋局重新分配，按照每个公民的不同需求将购 房贷款贷给组屋买主，从而实现了“公积金池”的循环运转，保证了新加坡组屋建设、分配 的持续发展。

2.2 组屋的建设、申请方式、类型与补贴

建屋发展局（HDB）是组屋及配套设施的主要提供者。HDB 成立于 1960 年， 是负责新加坡公共住房管理的法定机构，代表政府行使权力，负责住宅发展规划，标 准以及政策的实施，以实现居者有其屋的战略发展目标。新加坡政府成立建屋发展局， 制定有关投资建设保障性住房的长远规划。

建屋局拥有较多职能角色。首先，建屋局具有政府机构的职能，通过正规的招投 标方式对保障性住房项目进行投标，组屋的施工建设由中标的建筑公司进行，规范了 组屋建设工程质量。其次，建屋局具有银行信贷功能，政府通过低息贷款方式向建屋 局提供资金，建屋局又将部分资金贷款给中标的建筑公司，保证了组屋建设资金的低 成本运转。再次，建屋局还具有开发商的性质，组屋的建设用地由政府负责划拨和征 用。建屋局负责旧房拆迁改造和城市规划的工作。最后，建屋局还具有物业管理部门 的性质，负责小区的绿化建设，并逐步完善安居配套工程。

新加坡的组屋由 HDB 统一规划、建设、运营。组屋发展计划建立在综合研究与 分析的基础上，HDB 详细分析历年住宅建设的数量和销售情况，核实申请购买组屋 的家庭数量及其对户型、地点的要求，以及不同地区城市基础设施状况、社会服务设 施状况和就业机会，并预测今后 5 年的需求量，选择最佳开发地点。

根据预购组屋制度，HDB 只有在认购率达到 70%才会兴建有关组屋。政府组屋 是按卫星镇方式分布的，以市区新加坡河河口为中心，以地铁为主要交通工具。为了 确保新加坡不会出现平民窟，政府组屋的各种房式在各组屋区都有。住在组屋区的居 民只需到邻里商业中心，就能转搭地铁或公交到新加坡的任何一个角落。人们呆在一 个组屋区卫星镇，基本上和住在市区没什么太大差别。

组屋申请：针对中低收入人群，保障刚需，有一定门槛。新加坡政府会对组屋 购买者进行严格的审核，要求组屋的购买者必须是新加坡国民并按公民家庭的月收入 来对住房面积做出限制：低于 7000 新加坡元公民，可以申请购买两房式组屋，两房 是单身居民能够申请的最大户型；申请购买三房式组屋，需要是家庭（可以是未婚夫 妻、夫妇、多代同堂、多人居住等），其收入要求基本按人均月收入 7000 新加坡元 为线。

对户籍及收入的限制可以看出主要针对中低收入的本地人群做覆盖，同时要求申 请者家庭未持有组屋，且在本地与海外均未有房产。对于其他单身永居人群、外国人 群及高收入者，则有二手组屋或商品房市场来满足需求。 组屋的销售模式分为 3 种，分别为 BTO（Build-To-Order）、SBF（Sale of Balance Flats）、OBF（Open booking of flats）。三种模式的区别在于 BTO 采用“先预定 后建设”方式，而 SBF 和 OBF 模式预约的房屋为“已经建成或者是正在建造中”的 组屋（OBF 模式与 SBF 模式类似，主要是集中前次 SBF 未售出房源再次出售）。 BTO 模式购买组屋的占比最高，为购买组屋的主流方式。 BTO 流程下够买组屋，HDB 提供的公寓类型通常是 2 居室，3 居室，4 居室，5 居室这几种类型的住房。公民可以在 HDB 官网进行申请，选择自己喜欢的住房类型 和城镇，随后 HDB 将进行抽签，来决定最终的购买名单。但是 HDB 在抽签的时候， 会更关注到初次购买住房的家庭，以照顾他们迫切的住房需求。

SBF 模式下，除了提供够组屋之外，还提供有公寓。因此人们通常对 SBF 公寓 有着浓厚的兴趣，同样首次入住的家庭有更高的新单位优先权。OBF 模式提供过去 SBF 模式下未被选择的公寓，公民可以在网上进行申请，采取先到先得的方式获取 套楼号码，从而确定公寓的购买名单。 组屋定价：由 HDB 根据居民综合收入情况制定。新加坡组屋主要承担政府保障 性住房功能，其定价并非由市场或房屋建造成本决定，而取决于大多数居民的购房压 力。新加坡政府会统计与评估各类型组屋申请人的年收入中位数、还贷能力，最终制 定出组屋的销售价格。 HDB 针对不同面积户型给予补贴折扣。组屋在定价后，HDB 会根据不同类型的组屋 发放相应补贴，如下图所示，2022 年新加坡组屋出售与政府补贴后的售价对比，面积户 型越小，越偏刚需的组屋获得的补贴力度越大，比如 Bukit Batok 地区的 2 居室组屋原价 最低 105000 新元，减去补贴后仅售 25000 新元，补贴力度高达 76%。

申购 HDB 组屋时能够获得额外的补贴支持。为了进一步保障居民购买住房的能 力，新加坡 HDB 对公民和永居居民购买新建组屋和二手组屋，以及执行公寓等进一 步给出了购房补贴，该补贴由中央公积金（CPF）提供。

购房贷款： HDB 房贷提供贴近公积金贷款的优惠利率。新加坡公民购买组屋可 以选择两种类型的贷款，一种是 HDB 提供的住房贷款，一种就是商业银行的住房贷 款。HDB 提供的住房贷款，作为对居民购房的支持补贴，居民从 HDB 贷款时可获得 一个优惠利率，优惠利率一般是在公积金账户利率上浮动，一般会在 1、4、7、10 月根据 CPF 利率进行调整。数据上看，2023 年 Q4 和 2024 年 Q1 连续 2 个季度优 惠利率均为 2.6%，相比于市场贷款利率有明显的优惠。

新加坡组屋经历过 4 个时期迭代，如今类型多样，可满足不同家庭的需求。新加坡 组屋建设的类型大致分为 4 个时期：第一期（1960－1965 年）主要目标是解决房荒 的问题，户型以一房式和二房式的小房型为主；第二期（1966-1975 年），随着房荒 问题的缓解，住房政策的重点向改善转变，由过去的一房式、二房式转向发展三房式、 四房式；到第三期（1976-1990 年）已基本解决住房短缺问题。此时组屋主要在市郊 新镇发展，更加强调组屋的设施、质量，不再建造一房式和二房式，目前新加坡组屋 主要以四房式和五房式为主，设施齐全。随后在第四期（1990 年至今）时，提出了 “优质组屋”，私人建筑师、承包商参与的“设计与建造组屋”的概念以来，组屋规划设 计质量大幅提高。

3.组屋的管理政策

组屋退出严格，严厉打击炒房。新加坡政府规范组屋市场交易行为，严格限制炒 卖组屋。组屋的定位是“自住为主”，若购买新组屋，旧组屋须出售，且有限售年限。 作为组屋的建设和供给方，HDB 有一套相对完整的体系来调控组屋的直接出售 和市场转销。在购买阶段，规定任何人购买组屋都需要提供详细准确的资料，一旦发 现弄虚作假，当事人将面临 5000 元新币的罚款和 6 个月的监禁。当购买到组屋后， 在购买的 5 年之内不能转售，也不允许任何商业用途。如果 5 年之后要出售，需要 向 HDB 递交交易双方的详细资料，于此同时政府需要向组屋的转售实行抽润制度。 转售过组屋的居民，之后再次向 HDB 购买组屋时，需要支付一定比例的溢价（大概 为 15%-20%税费）。在严格的退出机制下，政府控制下以组屋为主的房地产市场长 期保持较为稳定的房价。

新加坡部分总结： 与德国的调控市场为主，政府参与为辅的模式不同，新加坡的住房体系是典型的 强政府模式，政府专门成立建屋发展局（HDB），立法授予强行低价征地的权力， 建立中央公积金制度为建房和购房融资，8 成以上新加坡公民居住在政府建的组屋里。 组屋的建造与售价完全由 HDB 负责，政府对房地产市场的调控可以说达到了相当高 的水平，因此国民的居住条件能得到充分保障，住房价格长期稳定。同时，由于缺乏 市场的参与，但又需常年低于成本价出售房屋给中低收入民众，政府每年拿出较大部 分财政补贴 HDB。这种模式下需要政府具备相当的财力才可长期维持住房地产市场 的稳定运行，同时也需要稳定的政权来保证征地与财政补贴的持续性。