中国文化产业和旅游业发展问题与思考分析

如果你对该问题感兴趣的话，推荐你看看《中国文化产业和旅游业年度盘点报告（2022）》这篇报告，下面是部分摘录的内容，具体请以原报告为准。

一、产业融合进程加快迫切需要进一步深化文化体制改革

党的二十大报告指出： “坚持把社会效益放在首位、社会效 益和经济效益相统一，深化文化体制改革，完善文化经济政策。” 党的十八大以来，文化体制改革从“办文化”向“管文化”逐渐 深入，逐步建立起“服务型政府”的四梁八柱，在文化管理体制、 文化市场机制、公共文化服务体制、文化法治等领域开启一系列 改革并取得良好成果。2012 年至 2021 年，我国文化产业和旅游 业从产业增加值、人员从业数量、企业经营数量及收益等各方面 实现了跨越式发展。然而，我国文化影响力同经济、社会发展地 位还不完全匹配，与人民日益增长的精神文化需求还不完全适应 等问题仍然突出。

一方面，文化旅游融合程度仍然处于初级阶段，普遍存在“融 而不合”等问题。自 2018 年文化和旅游部组建以来，全国各地 以“以文塑旅、以旅彰文、宜融则融、能融尽融”为总体思路自上而下着力推进文化和旅游领域从机构职能、理念、市场、产业、 服务等多方面的融合工作。但从实际情况来看，推进文化和旅游 从外部的名义融合、资源融合、场所融合转化到高质量产品、内 容、理念、制度等方面的内生融合仍处于“摸着石头过河”的初 级阶段，对“怎么融”仍然存在不同程度的困惑。各地对于融合 发展在观念上的认知差异直接影响区域文化旅游管理体制改革、 相关政策制定出台的角度等方面，继而影响产业发展。2021— 2022 年作为“十四五”规划密集出台的阶段，中央层面先后下 发的《“十四五”旅游业发展规划》和《“十四五”文化发展规 划》分别强调了旅游业的产业属性、文化的社会效益属性；部委 层面，文化和旅游部制定了“1+7”规划体系；省级层面，各省 （市、区）均出台了文化旅游相关规划，这些主要涉及文旅融合 的空间布局与项目，甚少触及管理体制等制度设计在内的核心问 题。梳理来看，基于机构改革成果将文化、旅游、广电、体育四 大领域统筹考虑的省份较少，例如海南省出台的《海南省“十四 五”旅游文化广电体育发展规划》明确提到了“旅游文化广电体 育协同发展，加强体制机制改革”等内容为其他地区促进文化旅 游同其他领域融合起到良好示范。此外，文旅融合在实际落地过 程中从内容融合、高质量文旅产品供给及文旅公共服务提升等方 面均有不同程度的缺失亟待进一步改进优化。

另一方面，产业融合进程加快，交叉领域带来的多头治理问 题一定程度上成为产业发展的桎梏。文化产业和旅游业是非常显 著的交叉领域，2022 年，文化产业和旅游业的内部融合与“文 旅+工业”“文旅+农业”等其他产业的外部融合协同进行，产业融合带来的多头治理、权责不清的问题较为突出。从梳理的 2022 年文化旅游领域 45 项主要政策（详见附录一）来看，两个以上 部门联合发布的政策超过 18 项，超过 5 个部门联合发布政策超 过 14 项。同时，多部门在治理过程中功能垂直，互相之间没有 联系，直接影响了文化和旅游企业的实际经营。以游戏产业为例， 游戏版号审批权、市场经营管理权分属在国家新闻出版总署和文 化和旅游部，同时该领域还涉及工业和信息化部、公安部等部门 对网络安全的管理范围。文旅部在《“十四五”文化和旅游发展 规划》中强调发展数字娱乐等新业态，但在实际发展中“版号” 发放数量仍是游戏企业生存的必要条件。2022 年游戏版号共发 放了 512 个，相较于 2018 年的 2105 个减少 76%。全年中国移动 游戏市场实际销售收入为 1930.58 亿元，比 2021 年减少 324.80 亿元，同比下降 14.40% 44，其中上线数量较少是销售收入下降的 重要原因。伴随着文化旅游领域新业态、新模式不断涌现，产业 发展呼唤新兴治理手段，通过理顺多头管理体系进一步释放市场 主体活力，促进文化大发展大繁荣。

二、文旅领域法治化建设亟待加强，营商环境仍需持续优化

法治建设是社会长期稳定发展的制度保障，同时也是优化营 商环境的重要手段。改革开放以来，我国先后通过了《文物保护 法》《档案法》《著作权法》《非物质文化遗产法》，社会主义 文化建设逐步步入了法治轨道。党的十八大以来，面对新形势和 发展需要，我国文化立法工作加速推进改变了“三部半”的格局。 制定了《旅游法》《电影产业促进法》《网络安全法》《公共服务保障法》《公共图书馆法》等多部法律，同时修改了《档案法》 《著作权法》《文物保护法》等法律适用原则，初步形成了文化 旅游领域的法律制度体系，但整体仍存在一些问题有待改进，在 制度设计和实际工作中仍需强化“有法可依、有法必依、违法必 究”的观念意识，推动全社会营造良好的产业发展氛围。

第一，立法数量仍然偏少，与快速发展的新业态不相适配。 从时间来看，2016—2017 年是文化领域立法较为密集的时期， 2018 年至今，文化法治建设主要是各级主管部门的行政管理规 定，例如 2022 年密集针对网络直播领域出台了《关于进一步规 范网络直播营利行为促进行业健康发展的意见》《网络主播行为 规范》等管理意见，但对于文化旅游领域出现的新业态带来的新 问题和新挑战在国家法律层面鲜有出台。2022 年私设旅游景点 引发安全隐患等新问题引发社会讨论，涉及旅游景区安全、旅游 营销等多方面，但在现行的《旅游法》中对这类问题却少有涉及。 文化方面，饱受社会关注的《文化产业促进法》在 2019 年形成 了草案送审稿，2020 年预备提请全国人大常委会审议后两年内 未有其他进展披露，在这一过程中，数字文化产业的快速兴起和 传统文化产业的转型升级后续走向有待持续关注。

第二，文化和旅游部分细分领域缺少法律实施细则，“重许 可、轻发展”的现象突出。国家法律为文化治理现代化提供了根 本遵循，法律的落实是产业发展繁荣的有效依托，实施细则的制 定有助于各地因地制宜开展工作。例如《公共文化服务保障法》 出台后，湖北、湖南、上海、浙江、四川等地都出台了相关保障 条例；2022 年，北京、云南等地结合公共文化服务在新时代呈现出的新特征陆续推出相关保障措施，并体现出上接国家法律， 下合区域规划的特点，让公共文化服务真正做到了“有法可依”。 然而在其他领域这一方面仍有缺失，例如《电影产业促进法》颁 布已有六年但至今仍然缺少实施细则，尽管法律文本中在电影审 查、发放许可等方面均明确权责并制定了奖惩措施。但从现实执 行情况来看，电影审查的具体标准和程序仍不透明，部分电影在 获得电影公映许可证上映后仍然面临着“下映”风险。“技术问 题”屡次出现，在一定程度上加大了电影市场的投资风险。

第三，文化治理“收口”与文化生产开放创新之间的平衡关 系还需厘清。当今世界正在经历百年未有之大变局，面对波云诡 谲的世界局势，意识形态安全成为各国关注的焦点。百年前，马 克思主义揭示了意识形态产生、发展和发挥功能的客观规律，指 出了意识形态的重要性。党的二十大在文化领域建设中再次鲜明 指出“要牢牢掌握党对意识形态工作的领导权、全面落实意识形 态工作责任制”，这是基于历史经验、理论总结、实际国情和未 来发展需要所作出的正确判断。在毫不动摇地坚持维护意识形态 安全的基础上，仍应同时警惕文化管理手段过于“僵硬”对加深 群体矛盾、割裂对话窗口等方面带来的消极影响。一方面，部分 内容创作领域出现了类型单一化的趋向，另一方面则突出反映在 网络舆论空间中以民族情绪输出作为评价文化产品好坏的唯一 衡量标准。诚然，文化产品具有双效统一的属性，但文化与意识 形态紧密相连但并不等同于完全意识形态，文化产品的社会效益 优先也不等于政治效益优先。为此，实现文化治理现代化要下大 功夫，既要让文化产业的水“清起来”，也要让文化产业的水“活起来”，坚持“百花齐放、百家争鸣”方针，坚持文化产品为人 民服务的根本遵循。

三、产业分类对创新融合发展体现尚不充分

产业分类是统计工作的重要依据。我国文化及相关产业分类 标准分别在 2004 年、2012 年和 2018 年经历了三轮调整。如今， 距离上一次产业分类已过去 4 年。然而，这四年是数字经济蓬勃 发展的 4 年，文化产业与旅游业、文化产业与其他产业的深入融 合、特别是数字文化产业的快速发展，进一步消弭了产业边界。 从旅游业来看，2018 年旅游业统计分类仍依据“吃住行游购娱” 六大方面，但国家和省级地方政府存在着执行的调查数据不统一 等问题，旅游数据的真实性受到考验。同时，当前文化产业和旅 游业统计制度存在着部分业态没有纳统、部分业态重复统计等现 象，表明对于传统的产业分类和管理手段已经逐渐出现滞后。例 如游戏是出版领域主管、网吧等娱乐场所是文化领域主管、电竞 赛事是体育主管，电竞酒店归旅游统计范畴，影响了产业发展效 率。

第一，统计数字反映不充分。部分行业数据尽管纳统但是产 业分类对新兴产业活动的体现并不充分。以文化领域为例，文化 及相关产业统计分类（2018）是以企业为基本单元开展统计活动， 地方对于提高统计结果而言是有充分的政治动力的，经营活动好 的公司的数据一定会被纳入到文化产业统计当中。但是统计分类 对于新兴产业门类的体现仅有“数字文化新业态特征较明显的 16 个行业小类”，对于人工智能、区块链、5G 等新技术塑造下的数字文化产业发展具体数据没有详细说明。

第二，统计数据需要进一步去伪存真。以文化消费数据为例， 2022 年文化消费数据下降不能充分说明居民文化消费的热情有 所降低。抖音、快手等线上平台日活跃用户使用时长方面的快速 增长，结合疫情期间文化传播渠道和新闻信息服务部门的增长， 能够说明文化消费形态出现明显变化，居民能获得的免费文化供 给增加，因此文化娱乐支出统计数据也存在一定偏差。同时，数 据采集办法在主动探索利用大数据、互联网、人工智能等新技术 方式和手段上仍应持续发力，也要继续加强统计人员的培训工作。

四、文旅运营管理能力不足，规范化和标准化建设有待推进

尽管过去几年内我国文化产业和旅游业的发展在运营上已 经取得了显著提升，但在文化产业经营活动管理、旅游场所运营 与服务提升等方面还存在不足。2019 年起市场上开始如雨后春 笋般浮现的剧本杀机构。随着各种剧本杀节目的热播，2021 年 剧本杀的全民热度达到了顶峰，但规范化政策直至 2022 年 6 月 才正式出台，这与现行文化市场“先观察再介入”的治理思路有 关。但不可否认的是，剧本杀行业发展上存在近三年的监管盲区， 特别是在剧本质量、单人价格、卫生环境、消防乃至文化安全、 青少年健康等关键环节出现的大量问题引发社会热议。这并不是 偶然现象。此前，在脱口秀、密室逃脱等文化经营活动管理中也 存在类似问题。而在旅游场所运营方面，露营经济、房车旅游、 研学旅行等新业态兴起带来了市场上的“鱼目混珠”，基地建设 的规范化和标准化问题亟待解决。

另一方面，公共文化服务领域规范化运营仍需加强。在基本公共服务均等化建设取得一定进展后，公共文化服务建设的规范 化工作需要抓紧推进。同时，文化旅游领域的规范化和标准化建 设仍应该与主动国际标准衔接，在部分前沿领域引领国际市场发 展。文化和旅游部在 2022 年 5 月对《文化和旅游标准化工作管 理办法（暂行）》公开征求意见标志着文化和旅游标准化工作正 在提速，各省级也应形成对照在规划、政策中体现推动文化和旅 游标准化等相关内容。面对文化旅游高质量发展的新要求，文旅 运营标准化和规范化问题将带来对文化旅游人才培养的新挑战， 未来也应需要持续关注。