青海省农村散煤治理商业模式现状如何？该模式存在哪些问题？

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1.散煤治理商业模式现状

农村散煤治理市场化运行机制不健全，目前主要依靠政府推动，依赖政府直 接投入，存在融资难、融资贵的问题。部分地区开展以特许经营或政府和社会资 本合作（PPP）模式引入社会资本（如热力、电力、燃气企业）投资建设和运维， 但并未规模化应用。根据公开资料整理，除河南和天津外，其它省份均以财政资 金投入为主，占比达到 67.6%~88.6%。大部分市县考虑农户自身经济水平，普遍 采用既补贴初投资又补运行费用的方式，给地方财政造成了严重的经济负担。个 别县市如河南省鹤壁市、山东省济南市商河县实施了“只补初装不补运行费”的 模式。由于散煤治理项目公益性强，盈利水平较低，市场积极性不高，“企业为 主、政府推动、居民可承受”的运营模式尚未真正建立起来。

近年来，市场上虽然存在绿色信贷、绿色债券、绿色产业基金、融资租赁、 绿色信托等丰富的绿色金融产品，但是金融支持清洁取暖的主要力量仍是银行信 贷，支持形式较为单一。根据《2021 年金融机构贷款投向统计报告》显示，截止 到 2021 年末，中国 21 家银行绿色信贷超 15.9 万亿元，其中清洁能源产业为 4.21万亿元。2018 年，山东济南清洁取暖项目获亚洲开发银行 4 亿美元贷款支持， 主要用于济南市中央商务区区域能源工程、商河冬季清洁取暖无煤化示范县项目、 济南西部“外热入济”废热利用及多能互补清洁用能项目。2022 年农发行辽宁省 阜新市分行营业部以 4 亿元信贷规模支持阜新市清洁取暖“光热+电”项目。

2.现有模式存在的问题

2.1 财政补贴政策未充分体现差异化

试点城市改造任务量各不相同，部分城市差距较大。目前，中央补贴按照行 政级别支付定额补助，属于同一行政级别的试点城市，尽管任务量差距可能较大， 但获得的补助金额仍然相同。例如，在第二批的 23 个试点城市中，改造任务量 最大的地级市为邯郸，三年计划改造 132.71 万户，任务量最低的是阳泉，三年清 洁取暖改造任务量为 16.16 万户，前者任务量是后者的 8.2 倍，但是获得的中央 补贴金额相同。这造成了试点城市每户能够享受到的中央财政补贴力度差异较大。 此外，中央财政补贴非常有限，在第二批 23 个试点城市中，每户可获得中央财 政补贴（用可获得的中央资金除以改造总户数）最高的城市，户均也仅为 9282 元，而很多城市每户不足 1000 元。因此，技术方案的经济合理是保证本项工作 可持续开展的关键因素。

2.2 财政补贴标准与技术方案匹配度不高

各地市出台的补贴政策针对不同的改造方式差别较大，这一标准的差别度主 要跟地方政府对技术路径的选择未进行科学的论证有关。不同技术路径初投资、 运行成本、适用条件、资源供保障程度差别巨大。如山西省临汾市尧都区人民政 府办公室发布的《尧都区 2021 年清洁取暖工程实施方案》中针对“煤改电”改 造用户，按购置采暖设备费用 70％给予补贴，每户最高补贴 7000 元。采暖季每 户用电量在 10400 千瓦时以内的，按补贴电价 0.2862 元/度计价；超过 10400 千 瓦时的部分，按 0.507 元/度计价。“煤改电”设备价格差异化较大，如空气源热 泵热水机（5kW 额定输入功率）市场价约 12000 元/台，低温空气源热泵热风机 市场价约为 4500 元/台，补贴政策会引导农户选择贵的设备，而不会选择适宜的 设备。

2.3 地方配套资金到位率较低，社会资本积极性不高

部分试点城市地方配套资金到位率较低，首批 12 个试点城市 2017 年度平均地方财政资金到位率为 65.35%。随着试点工作的持续推进，地方财政补贴压力 将不断加大。2017 年首批 12 个试点城市运行补贴支出占当年一般公共预算收入 的 0.05%～3.67%，平均为 0.97%，如果要完成三年示范期所有农村改造任务，且 沿用目前的补贴水平，补贴支出占城市一般公共预算收入的比例为 0.16%～ 12.09%，平均为 3.31%。据前期调研显示，目前地方政府补贴普遍存在拖欠现象， 施工企业、设备企业垫资难以在短期内收回，加剧了社会资本积极性不高的现象。

2.4 项目投资回报机制不健全，社会资本积极性不高

农村散煤治理项目实施周期较短，模式较为单一，并且其改造及运维成本高， 农户收费难以覆盖成本，因此商业模式较为欠缺，市场化程度不高。项目普遍面 临着初期设备投资费用巨大、投资回收期较长、运行成本偏高等问题，削弱了社 会资本投资散煤治理项目的意愿。同时整个行业对政府补贴依赖成都极高，政府 补贴是否及时、可靠成为影响企业偿债能力的重要因素，企业风险较高。

2.5 参与企业非头部企业，资金能力有限

目前，农村散煤治理项目多为地方政府通过招投标形式选择承担企业，其中 “煤改气”项目多由当地燃气公司承担，“煤改电”项目中标企业多以设备厂商、 供热企业或者平台运营公司为主，根据《中国空气源热泵行业草根调研报告 2020》 数据显示，2020 年格力、美的、海信、海尔四大品牌低温空气源热泵热风机产品 在清洁取暖市场中的占比不足 40%。“煤改生物质”改造设备更是均为小型民营 企业。清洁取暖项目均无行业内头部企业作为主导。

2.6 可再生能源开发利用机制尚未建立

农村能源未来的发展路径主要有三种：第一种是维持现状路径，仍将产生大 量的碳排放，严重污染环境并影响农民健康，并且使得城乡不平等，因此这一路 径是完全不可行的。第二种是目前通过“煤改气”或“煤改电”等简单替代高污染能 源路径，这一路径会产生较高的基础设施投资，包括电网和气网的改造，而且运 行费用较高农户难以承受。此外，天然气并非零碳能源，无法实现将来的碳中和 目标。第三种是大力发展农村丰富的可再生能源，主要包括太阳能、生物质能、 小水电等，能够有效促进农村碳中和，通过就地利用能够改善居民生活条件，而 且所需投资并不高于简单替代路径，是可持续的发展路径.

但是目前农村地区可再生能源应用项目多为试点示范项目，未形成规模化的散煤治理拓展项目，带动社会资本的积极性，并且各项配套政策不完善。个别城 市形成了产业，并取得了两个的经济和社会效益，如山东省阳信县，它是全国优 质麦生产基地县和全国畜牧百强县，以现有每年产生的秸秆、牛粪、树枝、锯末 测算，年可生产颗粒燃料 100 万吨，基于这些丰富的生物质资源，该县积极主动 构建了“农户就地收集、企业就近加工、全域就地使用”的阳信模式，初步实现了 生物质清洁取暖和电代煤、气代煤等多能互补的清洁取暖格局，建成了全国首个 农村生物质清洁取暖示范县。