我国散煤治理机遇和挑战分析

随着我国散煤治理的不断深入，散煤消费总量的结构组成和区域分布都在发生变化， 并为散煤治理持续深入推进提出了新的要求。

在工业生产和冬季取暖需求的带动下，我国燃煤工业锅炉数量和容量分布整体呈现 出东部沿海和北部地区省份高于其他区域省份的空间地理分布特征。工业 燃煤小锅炉的分布差异显著，且伴随散煤消费总量的快速下降，其分布的区域性变化较 为明显，从大气污染防治的重点区域转向东北、西北和西南地区。工业燃 煤小锅炉在我国大气污染防治措施相对宽松的部分南方省份的占比更高，重点区域（京 津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原）由于燃煤小锅炉淘汰力度大其规模显著下降。 东北地区、西南地区和西北地区由于燃煤锅炉基数大、不属于我国大气污染防治重点区 域，燃煤锅炉综合治理力度相对宽松，导致目前工业燃煤小锅炉仍有较大规模。

工业燃煤小锅炉污染物排放量与其空间分布基本一致，工业燃煤小锅炉污染物排放 首要来自于东北地区。根据 2023 年工业燃煤小锅炉煤耗量和大气污 染控制技术应用情况，采用排放因子法核算工业燃煤小锅炉颗粒物、SO2、NOx 和 CO2 排放量分别约为 7.6 万吨、10.8 万吨、7.3 万吨和 6282 万吨。东北地区工业燃煤小锅 炉颗粒物、SO2、NOx 和 CO2 排放量分别占全国污染物排放量比例分别为 50.4%、 66.6%、50.4% 和 44.6%。其次为华东地区和西北地区，工业燃煤小锅炉颗粒物、 SO2、NOx 和 CO2 排放量分别占全国污染物排放量比例分别为 19.6%、12.6%、17.4% 和 25.6%。近年来华北地区各省工业燃煤小锅炉淘汰力度大，其大气污染物排放量占 比逐年降低，工业小锅炉散煤治理成效显著。华北地区工业燃煤小锅炉颗粒物、SO2、 NOx 和 CO2 排放量分别占全国污染物排放量比例分别为 2.4%、1.0%、1.9% 和 2.8%。

自“三年行动计划”实施以来，工业燃煤小锅炉规模发生了显著变化，与 2017 年 相比，工业燃煤小锅炉容量及煤耗量分别下降 81.6% 和 79.0%。工业小锅炉治理在深挖 潜力的关键期，仍需保持定力，一方面，在全国范围内持续强化 10t/h 及以下燃煤小锅 炉的淘汰力度；另一方面，针对 10-35t/h 的燃煤小锅炉，根据其容量和数量分布以及排 放量的分布特点和变化，实施差异化的深度治理措施。

试点项目清洁取暖工作的有效推进需要明确的政策引导和支持，需要各部门基于共 识的参与。目前，国家清洁取暖试点工作主要是由财政、住建、生态环境、能源四个部 门（以下简称四部门）联合推动，但各部门对于清洁取暖的关注重点不同，财政部门主 要关注项目资金使用的合规性，住建部门主要关注城镇建筑节能改造的推进，生态环境 部门主要关注污染减排效果与空气质量改善，能源部门主要关注清洁能源保供和能源低 碳转型。对于同一项目不同领域专家的看法存在不一致的情况。

2024 年发布的《产业结构调整指导目录（2024 年本）》将“每小时 2 蒸吨及以下 生物质锅炉”列为淘汰类产品（淘汰类 - 机械类 - 第 66 条）。这一政策文件的发布曾引 起广泛热议。针对农村“煤改生物质”项目，生态环境领域专家认为该技术路线对环境 质量改善贡献不大，因此不宜推广；能源领域专家则认为燃料供应保障充足的情况下该技术路线是能源低碳化的不错选择；住建领域专家认为在电气化没有普及的情况下， 此技术路线可以作为一个过渡性方案；农村领域专家认为在实现农业农村燃煤替代、解 决农林固废垃圾污染、推进农村“碳中和”、实现农村生态文明建设中意义更大，在农 村应优先大力发展。各部门对同一技术路线或路径的不同态度对地方项目的执行、行业 发展的定位等都带来了极大挑战。针对当前生物质锅炉的应用现状、污染物排放情况和 治理技术，以及散煤替代的潜力，在调研的基础上做了分析。

此外，目前清洁取暖试点项目推进仍缺乏主导部门，国家四部门对农村事权较轻， 而农村地区恰恰是清洁取暖项目的重点和难点。从地方层面来讲，各省市对于清洁取暖 的认识和理解不尽相同，同一省份内部也存在差异，导致执行过程、补贴标准、绩效评 价等细节操作中缺乏省级统筹规划和有效的内部沟通。由于国家层面缺乏统一的清洁取 暖项目管理办法或技术指南，对于刚刚开展试点工作的省市而言，清洁取暖还是新鲜事 物，省级缺乏统一的牵头部门，对项目并未形成有效的技术指导，项目实施过程中缺乏 动态调整机制，一些地区项目实施过程中无法按照原实施方案落实，甚至部分地区以单 纯完成改造任务为目标，为后续的可持续运行埋下重大隐患。

近年来，伴随散煤消费总量的快速下降，其结构组成和区域分布发生了显著变化。 现阶段的散煤消费以民用为主，占比约 60%，从分布来看，主要分散在东北和西北的农 村地区。由此来看，北方地区的清洁取暖工作仍是散煤治理的重中之重，在重点区域巩 固存量、在东北和西北地区有序新增是现阶段的主要任务。 存量与增量的关系往往是相互促进、相互转化的，随着东北和西北地区清洁取暖的 推进，改造后的项目也将陆续转化为存量的一部分；改造后的清洁取暖项目在经历二次 改造和设备更新的过程中，也会为清洁取暖市场带来增量。因此，在存量和增量的稳与 进方面，核心是基于长效机制的清洁低碳取暖方案，即兼顾减污降碳协同的技术方向， 农村用能的电气化趋势，以可再生能源为主的现代农村能源体系建立的内在需求，以及 用户自主参的市场化选择，成本分摊后的经济可承受，制度化的运维服务与智慧化监管 体系等等。重点区域在修正或完善长效清洁取暖的同时，东北和西北地区在清洁取暖改 造中应更加重视可持续性。在此前提下，巩固存量以解决散煤返烧为重点；有序新增坚 持先易后难的原则。