散煤治理建议有哪些？

结合下一步散煤 治理工作的稳妥有序推进提出以下参考建议。

1.加强政策统筹和部门协同

在顶层设计层面，创新政策体系，突出绿色、清洁、低碳的多维系统集成，形成政 策“合力”。增强生态环境政策与能源、产业政策的协同性。在执行或操作层面，进一 步理顺散煤治理的任务分工，明确不同层级部门的职责以及相关联动机制。强化散煤治 理目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同。 北方地区冬季清洁取暖工作的推进聚焦农村清洁低碳能源体系的建立，增强其与当 地城乡发展、产业融合、美丽乡村建设等政策协同性。建议熟悉农村生产和生活的相关 部门积极参与农村清洁取暖以及低碳能源转型的整体工作。

2.强化工业散煤深度施治，加快 制定生物质锅炉排放标准

加快锅炉、窑炉绿色生产制造，提升能效水平。制造企业从设计、制造、使用到报 废的整个生命周期实现环境污染和碳排放最小化。发布高效锅炉和窑炉推广目录，修订工业锅炉和工业窑炉能效限定值及能效等级等强制性标准，推进老旧低效锅炉和窑炉的 淘汰改造工作，防止已淘汰设备重新进入市场。 坚持直接淘汰和“以大代小”。严格落实《产业结构调整目录（2024 年本）》。 充分释放燃煤电厂、工业余热等供热能力，加快实施热电厂供热半径 30 公里范围内燃煤 锅炉关停；结合集中供热管网建设规划，地方政府建立合理的锅炉淘汰机制和原则；坚 持实施区域差异化燃煤小锅炉淘汰机制，重点地区基本淘汰 35 t/h 及以下燃煤锅炉，其 他区域 PM2.5 未达标城市基本淘汰 10 t/h 及以下燃煤锅炉；无法实现集中供热管网覆盖 的地区，对于确需保留的燃煤小锅炉，采用经济手段，促进现有 35 t/h 及以下燃煤工业 锅炉向大容量升级，提高锅炉平均单台容量和整体运行燃烧效率。

3.实施区域差异化清洁能源替代。对于天然气充足的城市及近郊天然气管网覆盖地区， 按照“以气代煤”的思路，科学规划，统筹实施燃煤小锅炉改燃气锅炉；在供热管网无 法覆盖的其他区域，在条件允许的情况下加快燃气管道延伸，积极推广以气代煤改造方 式；新增气量优先保障城镇居民生活和大气污染严重地区冬季取暖散煤替代；“煤改气” 实施前须签订合同落实气源，坚持“以气定改”。 加快制定生物质锅炉大气污染物排放国家标准及管理要求。综合考虑燃料特性影响 下的生物质锅炉大气污染物真实排放水平和污控技术升级，从国家层面制订生物质锅炉 大气污染物排放标准，为指导地方开展生物质锅炉管控提供支撑。生物质须配备专用锅 炉和高效除尘设施；NOx 浓度超过排放标准限值的应配备脱硝设施；北方分散供暖的农 村地区，鼓励就地取材，推广户用生物成型燃料专用炉具；针对我国生物质锅炉小容量 分布的现状特征，通过开展生物质锅炉综合治理大气污染物排放减排潜力研究，进一步 探讨淘汰 2 t/h 及以下生物质小锅炉的现实可行性、环境经济效益以及对相关产业和社 会的影响，并在各部门达成共识的基础上，明确相关政策要求。

3.构建农村清洁低碳能源体系

坚持因地制宜的原则，构建农村绿色低碳能源体系。发布技术推广目录。建立农村 清洁能源加工和供应体系，市场化构建相关产业链条，在条件适宜的农村，建设太阳能、 风能、生物质能多能互补的分布式低碳综合能源网络。

（1）建立农村能源统计体系 在全国农村地区开展广泛、深入的调研活动，摸清农村现状，包括能源消费现状（包 括能源种类、价格、使用量、便捷程度、安全性、村民满意程度等），能源基础设施情 况（电网、天然气管网情况等），经济发展现状（人均收入水平、每年增长情况、能源 支出占家庭收入占比、当地的支柱产业和发展现状、支柱产业的用能情况等），城镇化水平和人口流动情况（是否短期内实现城镇化、人口流动情况、留守人口情况、空心村 情况等），农村房屋节能状况等。 建立农村能源统计体系，将农村能源的生产和消费纳入《中国能源统计年鉴》、或 者纳入《中国农村统计年鉴》等，且每 3-5 年开展一次普查活动。建立农村农业散煤设 施清单。

（2）加快建设农村清洁低碳能源技术和服务体系 加快科技攻关，包括农光互补、渔光互补可再生能源电力与农村生产耦合的技术， 储能和虚拟电厂在农村的应用，光储直柔技术的应用，轻质光伏组件在农村屋顶的应用， 太阳能采暖技术的更新迭代，生物质固体燃料的清洁高效利用，生物天然气的高效生产 技术等。 逐步建立完善的市场化服务体系。充分发挥基层农村能源站点的人才和技术优势， 指导农民建立农村能源服务组织。托当地电网公司的管理服务优势以及大型物流快递公 司的网络延伸特点等，大力开展各种形式的社会化服务。通过特许经营、招标或其他竞 争性比选方式，实行市场化运作。

支持各类市场主体依法平等进入农村能源建设领域。有序向社会资本开放，积极培 育配售电、储能、综合能源服务等新兴市场主体。新能源产业成为农村经济的重要补充 和农民增收的重要渠道，带动一、二、三产业的融合发展。 创新多方共赢的商业模式。将可再生能源与农业生产、文化旅游、特色农业等相结 合，培育乡村能源合作社等新型集体经济模式。以村为单位，以村企合作为主要形式， 兼顾消费者、投资者、技术和制造厂商、能源供应商、各级政府的诉求，以收益共享为 目的，充分调动各方积极性，充分尊重农民意愿，使可再生能源发展更多惠及农村。 推广智慧能源管理平台。主动推进电力物联网、智慧能源云平台、能源互联网生态 圈等新技术示范落地，将农村微能源网建设作为新型电力系统构建的重要平台。

（3）完善农村电力和热力基础设施 建设高灵活性新型农村电网。继续实施农村电网巩固提升工程，通过新型的微电网 系统和分布式电力系统，促进农村地区可再生电力就地生产、就地使用。规模化发展农 村新型储能。在电源侧，加快推动系统友好型新能源电站建设，以新型储能支撑高比例 可再生能源外送、促进本地消纳，提升煤电等常规电源调节能力。在电网侧，在关键节 点配置储能提高电网安全稳定运行水平。在用户侧，灵活多样配置新型储能，支撑分布 式供能系统建设，为用户提供定制化用能服务。 积极推进农业农村领域电气化，并推动农村储能多元化创新应用，在停车场、旅游 景点等地合理配置风光储充一体化设施；支持电动车 V2G（Vehicle to Grid）、共享储 能平台发展；推进源网荷储一体化、跨领域融合发展，拓展多种储能形式应用。 科学制定热源布局方案。选用高效、环保、可靠的热源设备；合理规划管道路线；严格执行管道施工质量标准；建立定期巡检制度。将更多种类的可再生能源供热技术纳 入可再生能源供热支持范围，包括水源热泵、空气源热泵等。

（4）推动农村绿色低碳能源体系试点示范 到 2025 年，建成一批农村能源清洁低碳试点，风电、太阳能、生物质能、地热能 等占农村能源的比重持续提升。推动“千乡万村驭风行动”“千家万户沐光行动”清洁 电力自发自用。支持具备资源条件的地区，特别是乡村振兴重点帮扶县，以县域为单元， 利用农户闲置土地和农房屋顶，建设分布式风电和光伏发电，配置一定比例储能，自发 自用，就地消纳，余电上网，农户获取稳定的租金或电费收益。

4.建立健全清洁取暖长效机制

（1）严格农村建筑节能目标要求 建立健全农村建筑能效提升申报和考核要求。坚持建筑节能提升与清洁取暖同步推 进，在开展北方地区冬季清洁取暖项目申报时，明确同步改造比例和量化目标要求，规 范农村能效改造标准，将农村地区节能改造比例纳入国家绩效考核标准。农房能效提升 严格执行国家相关标准，能效提升总体目标定为“综合能效提升比率不低于 30%”或 “农房能效提升率不低于 20%”。 加强农房和农村建设管理。规范村庄设计与农房设计、建设、使用的行政程序管理， 健全农村房屋设计、审批、施工、验收、使用等全过程管理制度，明确责任主体，全方 位实施职、责、权一体化模式，建立责任追究机制，按照谁审批、谁监管、谁负责的原 则，实现农村建筑统一科学管理。积极研究建立符合农村建筑节能改造工程特点的监管 体制和机制，将农村建筑节能改造工作融入村镇建设管理过程之中，创新“乡镇交叉监 管”等管理方式，不断强化农村地区节能改造施工过程中材料、程序、质量、验收、能 效等监管力度。立足实际，探索创新节能改造技术路径。立足农村实际，创新适宜的围护结构保温 技术，探索不同技术路径的优化组合，制定群众接受、效果明显、经济可承受的技术方 案。东北地区采用四面墙外保温（部分有阳光房建筑可采用三面外墙保温）方案；西北 地区采用“北墙外保温 + 南向阳光房”的方案。同时，统筹农村建筑能效提升改造与光 伏综合应用协同发展，加强保温光伏一体化屋面等新技术研发应用。 配套支撑，促进关键技术产业化发展。紧紧围绕“节能设计、材料生产、项目实施、 后期维护”等环节，引导社会共同参与既有建筑能效提升改造项目的市场化建设运营； 65 Climate Change and Energy Transition Program 针对东北、西北地区适宜技术方案，不断完善本地保温材料、玻璃等相关配套产业发展， 鼓励节能改造优先使用绿色建材，同步培育绿色建材企业，形成区域内良性自循环，为 东北、西北地区建筑节能改造的规模化推广奠定基础。

（2）坚持稳中求进的基调和区域差异化策略 区域差异化、稳中求进。在完成清洁取暖改造的试点城市，重点打造以农户自主选 择为主的多元服务体系。继续扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点，将位于东 北和西北地区的锦州、辽阳、葫芦岛、伊犁、阿克苏和吐鲁番等 6 个城市纳入第六批清 洁取暖试点名单。 因地制宜确定清洁取暖技术路线。先集中、后分散。在项目规划阶段进行详细的人 口调查和需求分析，对临近城区、经济条件较好且居住集中的农村，可以优先考虑延伸 市政供暖管网或分布式集中式供暖；对于居住分散、人口流失严重的农村，就近就地转 化利用当地资源，灵活分散取暖。如在电力供应充足、电网容量大且农宅保温性好的农 村地区，优先推广空气源热泵供暖，满足农户供暖和制冷需求；在地热资源丰富的地区 宜发展地源热泵取暖；在生物质资源丰富的地区宜发展生物质取暖；在太阳能资源丰富 的地区可试点推广“太阳能＋生物质”取暖、“太阳能＋热泵”取暖等多能互补技术， 试点成功后再行推广。 加大对民生用气的支持力度。进一步协调资源，为“煤改气”地区提供更为充足的 天然气供应，确保冬季供暖的平稳运行。将取暖用气明确纳入民生用气保障范围，鼓励 上游气源企业根据采暖用气需求供应平价天然气，实施”保量稳价”政策，确保天然气 供应量充足且价格稳定，满足居民冬季取暖的需求。

（3）拓宽应用场景，多元化资金渠道 中央财政继续安排运行补贴资金，以缓解地方政府在清洁取暖补贴方面的财政压力， 保障清洁取暖项目的稳定推进，并促进其长期向好发展，实现环境保护与民生改善的双 重目标。 优化目前的补贴方式，优化现行补贴机制，借鉴家电下乡补贴模式，建立对用户终 端清洁取暖产品的分类补贴制度，直接在采购环节提供补贴，并设定明确的补贴标准和 条件，引导鼓励农民自主选择并使用高能效、高品质的清洁能源产品。加快落实《能源 重点领域大规模设备更新实施方案》，明确农村地区清洁取暖老旧设备的更新细则。 科学建立清洁取暖的成本分摊机制。厘清农户、村屯、乡镇系统运营成本，合理设 计成本分摊机制，吸引社会资本参与，扎实推进，形成多方共赢的商业模式。 对清洁供暖企业予以相关增值税、房产税、城镇土地使用税、所得税投资抵免，减 计应税收入，精简项目审批手续等政策优惠；对为清洁取暖项目提供资金支持的金融机 构减计应税利息收入的企业所得税。对投资清洁取暖项目的社会资本按照投资额的一定比例抵免其应纳税所得额。9

建立农村可再生能源发展专项资金。探寻小规模区域新能源和可再生能源的利用模 式，包括渔光互补，农光互补，光储充一体化，电动农机，灌溉等。通过国家开发银行、 中国农业发展银行等金融机构，引导绿色金融以低利率、长周期的方式向农村地区倾斜。 拓宽农村清洁取暖的应用场景，包括种植养殖等农业生产与生活供热一体化、多能 互补式农村民俗和生态旅游项目等，在现有商业银行贷款类目中，如县域旅游开发建设 贷款、农村基础设施贷款、改善人居环境贷款、扶贫贷等，开设农村清洁取暖或清洁低 碳用能的绿色通道。 开展清洁供暖行业中小企业绿色金融能力建设，并寻求国际资金开展试点项目。社 会组织可以引导或联合中小企业，申请世界银行、亚洲开发银行等多边性金融机构的低 息贷款和 UNDP 等国际组织支持清洁取暖试点项目的资金，用于探索可持续可复制的技 术路径。

（4）建立健全清洁取暖设备运维和监管机制 在实施清洁取暖之前，逐步建立清洁取暖设备质量保障制度和安装－维护一体化 网络体系。规范热源侧改造建设标准，严格项目准入和进场流程；根据现有的成熟技术 和应用实践，引导住户使用能效水平较高的清洁取暖技术和设备；加强产品质量的动态 管理。 在清洁取暖项目推进中，聚焦运维体系的建设。首先，明确质量保障条款。清洁取 暖设备应含免费包修期和有偿保修期；建筑能效提升工程，质量保修期建议不少于 10 年，其中“免费保修期”不低于 6 年，“有偿保修期”不低于 4 年。其次，根据清洁取 暖项目建设合同要求，督促企业建立运维网格化管理体系，确保售后服务制度化、标准 化、规范化管理。定期组织入户指导，引导居民正确规范使用；建立以农户为单位的清 洁取暖工作档案，记录每个用户和设备的详细信息，建立报修用户数据库；积极组织品 牌售后人员，划定维修区域，明确维修责任人。最后，建立清洁取暖服务评价机制。将 清洁取暖项目建设企业质保期内的投诉率、运行效果、工程质量、环保效益等指标与政 府补贴以及扩大市场挂钩。对投诉多、服务差、建设质量及运行能效不达标的企业给予 处罚，对于情节严重的企业不再允许承接供暖新项目，甚至彻底清出市场。

在清洁取暖项目运行中，强化长效监管服务。搭建清洁取暖项目库，重点统计分析 技术设备状况、购销成本测算、市场供需情况、资金政策落实、能源消耗使用、污染排 放监管等信息。创新科学智慧监管服务。以平台为支撑，对工程进度、设备运行和维护 服务等情况进行监测，把实施计划、确村确户、勘察设计、工程施工、运行监控、监理 验收、补贴核算、审计核查、效果评估、长效运维服务等各项工作全流程纳入信息化监 管。施行建设成效定额评估。组织专家分析评价设备运行效果；研究确定不同技术路线 的能源使用及污染物排放评估办法。

在项目维护后，提前布局设备更新。首先，明确设备更新范围。明确设备更新报废 性能标准，进一步细化设备更新范围和对象，严格补贴对象审核，核实清洁取暖设备运 行年限和使用状况，针对清洁取暖设备运行达到使用年限且无法正常运行和虽没有达到 使用年限经认定具备报废标准的，纳入清洁取暖设备更新范围；对原享受政府补贴的清 洁取暖农村住户更新设备，新增住户安装清洁取暖设备。其次，规范设备更新要求。划 定设备更新性能标准范围，对产品类型、产品型号、指标参数、质量标准、免费质保服 务期限、上门维修时限等相关要求进行规范。最后，理顺设备更新流程。首先明确设备 更新资金来源，做好政府补贴资金筹集；通过实地摸排，理清当地设备更新情况，科学 确认财政补贴政策。合理划定农村住户与政府的责任边界，结合当地实际情况，采取不 同更新采购方式，由政府统一采购安装，或者由农村住户市场化自行购买符合要求的清 洁取暖设备，按照工程采购标准要求，进一步规范设备采购流程，强化设备质量管理， 严格设备调试验收。 项目全过程，定期做好培训宣传。建立健全供暖系统的维护管理制度和操作规程， 配备专职管理人员和相应的监测手段，对管理人员和操作人员加强业务技术培训。引导 农村地区村两委及党员充分发挥带头示范作用，提高农民对清洁取暖工作的认知度和参 与度。