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政府债务与城投专题研究：哪些城投有国开行贷款？政策性银行指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的，具有特 殊的融资原则，不以盈利为目标的金融机构。由于本文主要关注政策性银行与城投企业 的关系，因此研究的重点会放在主要承担基础设施建设、棚户区改造、城镇化建设等开 发性金融职能的国开行上。

国开行对城投平台的金融支持最早可以追溯至 1998 年的“芜湖模式”，芜湖建投将财务 质量较差的项目和财务质量较好的项目捆绑在一起，以现金流好的项目弥补现金流差的 项目，打包申请贷款；同时将土地出让收益质押向国开行提供贷款。这两种方式本质都 是以公益性资产抵质押获取贷款，存在新增隐性债务的风险，目前已被禁止。

棚改为国开行金融支持城投的一大重要领域，乃至到 2021 年末，国开行贷款结构中棚 改贷款余额仍占比 22%。国开行对城投棚改的支持主要包括三个方面，一是政府购买 服务协议，目前已被禁止；二是银团贷款形式；三是专项建设基金形式，该形式主要是 2016-2017 年的产物，之后大多城投股权结构中国开基金和农发基金逐步减少。

国开行能提供成本低、规模大、周期长的贷款，对于城投债务臵换相对有优势。2018 年，国开行曾牵头 7 家金融机构臵换山西交控的债务。此外，贵州也在推进国开行及农 发行开展短期限高成本非标产品债务风险缓释工作。

当前国开行对城投的支持主要体现在交通基础设施等仍有建设需求、且资金需求大、现 金流回款时间长的领域。2022 年 6 月 29 日，国常会确定政策性开发性金融工具支持重 大项目建设的举措，人民银行支持国开行、农发行分别设立金融工具，规模共 3000 亿， 8 月 24 日召开的国务院常务会议提出，在 3000 亿元政策性开发性金融工具已落到项目 的基础上，再增加 3000 亿元以上的额度。截至 9 月 20 日，国开基础设施投资基金已 投放资本金 3600 亿元，支持项目超 800 个，其中 8 月 24 日国常会宣布的新增额度已 投放 1500 亿元，支持项目 421 个。

披露了 2021 年末十大股东明细的 2,957 家城投中，共 368 家城投获得国开或农发基金 资金投入。省级层面，获得基金投入的省份中，贵州、湖北、江西、江苏和四川等省份 基金余额规模仍较大，城投数量也相应较多。地级市层面，厦门市、重庆市、宁波市等 地级市基金余额较大，其中厦门仅一家城投厦门轨建设有余额，但余额规模达 34.53 亿 元，重庆市余额规模较大，主要是因为有余额的城投数量较多，单个城投获得的基金投 入资金余额规模较小。主体层面，当前基金余额规模较大的主要还是从事诸如轨道交通 建设这样长期限、资金需求大的省市级平台。

地区银行资源对于城投债务接续较为重要，强资质地区城投银行资源丰富，大型商业银 行、股份制商业银行等授信资源充足，而弱资质地区城投的银行资源则可能得依赖本地 城农商行以及政策性银行的支持。

截至 2022 年 9 月 7 日，3,063 家有存续债的城投中，披露最新授信明细 的城投合计 2,733 家，其中有政策性银行授信的城投有 2,129 家，授信总额合计 137,155.92 亿元， 已用授信总额 87,126.53 亿元，可用授信总额合计 49,828.10 亿元。

从剩余授信看，省级层面，江苏、四川等省剩余授信规模仍较大，但内蒙古、西藏、青 海、甘肃、贵州等省政策性银行的剩余授信规模相对较小，同时较小的剩余授信在全部 剩余授信中占比较高，需要关注银行借款滚续压力。地级市层面，成都市、青岛市、长 春市、南京市和长沙市剩余授信规模较大，而诸如攀枝花市、临汾市、保山市、新余市 和周口市等政策性银行剩余授信规模不大，但在全部剩余授信中占比较高。主体层面， 政策性银行剩余授信集中于 AA 级以上平台，AAA 平台、AA+平台及 AA 平台政策性银 行剩余授信占其对应的全部剩余授信比重分别为 16.28%、21.69%和 38.84%。地市级、 省级、区县级和国家级新区平台政策性银行剩余授信占其对应的全部剩余授信比重分别 为 31.47%、23.02%、30.00%和 25.45%。