十五五规划内需政策思路是什么？

总体而言，内生动力显著弱化集中体现在居民消费和民间投资这两大关键引擎上。

当前内需领域的核心问题；1、传统投资领域的结构性挑战。传统投资领域在支撑内需增长过程中，仍存在若干结构性问题有待解决，这些问题既反映了发展阶段的转 换特征，也对投资效能提升形成阶段性制约。在房地产领域，尽管居民住房条件显著改善，但供需结构存在一 定程度的错配，部分区域库存消化周期偏长，与改善性需求的精准匹配不足，导致资源配置效率有待提升。同 时，随着城镇化进程放缓及适婚人口数量下降，房地产市场的刚性需求和改善性需求均呈现收缩趋势，但适应 人口结构变化与新型城镇化要求的产品供给体系仍不完善，中高端、绿色低碳等高品质住房供给与市场需求间 仍有差距，一定程度上降低了投资的精准性。传统基础设施领域，经过长期建设，东部沿海等地区传统“铁公 基”项目的边际效益呈现递减趋势，而中西部地区与东部的基建差距尚未完全弥合，水利、能源等短板领域的 供给能力仍需加强，投资在区域协调与结构优化上的潜力尚未充分释放。制造业投资方面，部分传统行业仍面 临产能优化压力，低端产能与高端需求间的错配明显，钢铁、水泥等行业的绿色化、智能化改造进度不均衡； 同时，新兴产业领域存在阶段性的项目同质化现象，核心技术突破与产业链高端延伸不足，导致优质项目供给 相对短缺，难以有效匹配市场对高质量投资的需求。这些结构性问题共同导致传统投资领域的整体效能提升面 临瓶颈，既影响了投资对内需的直接拉动作用，也制约了与消费升级、产业转型的协同发展，亟需通过针对性 政策举措加以破解。

2、供给端存在内卷式无序竞争。内需板块面临的另一重结构性挑战，源自供给端的“内卷式”无序竞争。这不仅是钢铁、水泥等传统行业 的痼疾，更已蔓延至部分新兴产业，成为阻碍高质量发展和侵蚀企业盈利能力的关键因素。这种竞争的核心特 征并非以技术创新或质量提升为导向的良性博弈，而是基于同质化产品和过剩产能的、以价格战为主要手段的 恶性消耗，其根源在于结构性的产能过剩。在过去，这主要体现为传统重化工业在长期投资驱动下的产能冗余。 而当前，这一问题呈现出新的特点：在政策支持和资本热潮的推动下，大量资源涌入新能源汽车、锂电池、光 伏等新兴赛道，导致短期内行业供给能力急剧膨胀，远超市场实际需求增速。这种“一哄而上”的投资模式， 叠加产品同质化问题，使得企业除了降价之外，几乎没有其他有效的竞争手段来获取市场份额。这种内卷式竞 争带来了多重负面影响。首先，最直接的后果是全行业利润空间的急剧压缩。激烈的价格战导致“增收不增利” 甚至“量价齐跌”的局面，企业盈利能力普遍下滑，部分企业甚至陷入亏损，严重影响其持续经营和再投资能 力。其次，它抑制了真正的创新。当企业将绝大部分精力与资源投入到成本控制和价格博弈中时，用于长期研 发和技术升级的投入必然被削减，导致产业升级的步伐放缓，陷入“低水平重复建设”的陷阱。最后，这种无 序竞争造成了严重的资源错配。大量的社会资本和生产要素被困在低效率、低回报的过剩产能中，无法流向更 具潜力和效率的领域，拖累了全要素生产率的提升，并可能引发局部性的金融风险。

3、价格持续低位运行抑制需求。价格持续低位运行，对需求产生一定抑制作用，已成为当前中国经济发展的重要制约。截至今年二季度， GDP 平减指数已连续 9 个季度负增长，成为 1993 年有统计记录以来持续时间最长的阶段性调整；二季度 GDP 平减指数为-1.20%，创全球金融危机以来的新低。截至今年 7 月，CPI 同比涨幅 0%，连续 29 个月低于 1% ；PP I 同比下降 3.6%，是 2023 年 8 月以来最大降幅，也是连续第 34 个月负增长。对企业而言，持续的低价环境构成 了双重打击。首先，PPI 的持续低迷意味着企业出厂价格不断被压缩，直接侵蚀了其营业收入和利润空间，削弱 了企业的盈利能力和投资能力。其次，在价格下行的环境中，企业债务的实际负担会不降反升，这不仅抑制了 新的投资意愿，也加重了存量债务的偿付压力，增加了信用风险。面对阶段性承压的盈利前景和沉重的债务负 担，企业自然会收缩投资、减少招聘甚至压降薪资，这又反过来影响了居民的收入预期和消费能力，居民会倾 向于推迟非必需品、大件耐用品（如汽车、家电）乃至购房的计划，直接导致了即期总需求的收缩，使得消费 引擎难以有效发力。价格信号传导不畅，不仅对货币政策的传导效果形成一定制约，也在一定程度上影响了财 政政策刺激需求效能的充分释放。

4、消费结构升级与供给不匹配。消费结构的快速升级与相对滞后的供给体系之间存在显著的错配，是中国内需增长面临的一个深层结构性 矛盾。具体而言，随着居民收入水平的提高和中产阶级的壮大，消费需求正清晰地从以实物商品为中心加速转 向服务领域，2024 年我国居民人均服务性消费支出占人均消费支出的比重已达 46.1%，但与发达国家相比仍有 较大提升空间，这一结构性变化在医疗健康、养老育幼、文化旅游和教育培训等领域体现得尤为明显，对高品 质、多样化服务的需求呈现爆发式增长。然而，当前的供给端在承接这部分新增和升级的需求时显得适应性不 足，形成了明显的“供给瓶颈”。这一供给短板并非简单的总量不足，而更多体现为结构性短缺和质量的参差 不齐。例如，市场虽不乏养老机构，但能够提供专业化、个性化、有尊严照护的高品质养老服务却供给稀缺且 价格高昂；居民对优质医疗资源的需求日益迫切，但高端医疗服务仍集中于少数大城市，难以普惠；文化娱乐 产品虽多，但同质化严重，缺乏能够满足细分市场需求的精品内容和深度体验；现代化的职业教育和技能培训 体系亦无法完全跟上产业升级对高素质劳动力的需求。这种供需失衡直接导致了两个后果：首先，大量的国内 消费潜力无法在内部得到有效满足和释放，部分高端需求被迫外溢至海外市场，形成了海外就医、境外留学和 高端旅游等消费外流现象，削弱了国内消费大循环的动能。其次，国内消费供给体系的不完善制约了服务消费 的增长活力，使其未能充分发挥对内需扩张的支撑作用，难以与传统商品消费形成协同拉动效应。因此，问题 的关键已不仅是刺激需求，更是如何通过深化供给侧结构性改革，破除服务业的市场准入壁垒，鼓励社会资本投入，从而构建起涵盖物质产品、服务体验、场景创新，且能匹配并引领消费升级的综合供给体系。

5、基本公共服务均等化程度不足。基本公共服务均等化程度不足，是当前制约内需潜力充分释放的结构性瓶颈。从当前发展阶段看，基本公 共服务领域仍存在多维度的提升空间，这些结构性特征通过影响居民消费预期与支出规划，对内需扩张节奏形 成阶段性影响。其一，资源配置的城乡失衡，加剧了基本公共服务供给的不均衡性。在资源配置层面，基本公 共服务的城乡差异仍有优化余地。医疗领域，优质医疗资源在城乡分布的协调性有待加强，基层医疗机构在诊 疗能力、设备配置、人才储备等方面与城市大型医院存在差距，导致部分农村居民为获取优质医疗服务需承担 更高的时间与经济成本，这种不确定性促使家庭倾向于增加预防性储备以应对潜在健康支出。教育领域，优质 教育资源的区域布局均衡性需进一步提升，部分地区优质学校集中于中心城市，县域及乡村地区教育资源相对 薄弱，使得家庭在子女教育规划中更注重长期资金积累，尤其在升学关键阶段，教育支出的刚性特征明显，一 定程度上挤压了即时消费空间。其二，制度衔接的协同性不足，制约了流动人口公共服务的均等化享受。制度 衔接层面，公共服务与常住人口享受机制的协同性仍需深化。随着城镇化进程推进，大量流动人口在就业地的 公共服务获取便利性有待提升，部分群体在子女入学、医疗保障接续等方面仍面临流程性障碍。这种制度性衔 接的不完善，使得流动人口家庭在消费决策中更倾向于保持谨慎态度，中长期资金规划的比重相对较高，对餐 饮、文旅、耐用消费品等即时性消费的释放形成阶段性制约。其三，区域间公共服务供给的梯度差异，导致消 费信心与活力呈现不均衡状态。从区域协调视角看，公共服务供给的梯度差异仍较明显。中西部地区在公共卫 生服务体系建设、基层医疗设施覆盖率、公共卫生人员配备等方面，与东部地区相比存在发展差距，这种区域 不平衡导致不同地区居民在消费信心培育上呈现差异化特征。中西部地区居民在医疗、养老等领域的支出预期 相对更强，储蓄倾向也因此受到影响，进而形成区域间消费活力的不均衡状态。上述结构性特征通过影响居民 风险预期与支出规划，延缓了消费潜力释放节奏。这些结构性特征共同构成了当前基本公共服务体系的阶段性 特点，其核心影响在于通过塑造居民的风险预期与支出规划，间接影响消费行为模式。居民家庭在面对教育、 医疗、养老等领域的长期支出不确定性时，往往会通过增加预防性储蓄比重来增强风险抵御能力，这种理性选 择在一定程度上延缓了消费潜力的释放节奏，一定程度上制约了内需的根本性复苏。

总体而言，内生动力显著弱化集中体现在居民消费和民间投资这两大关键引擎上。二者之间相互影响、相 互制约，形成了一个亟待打破的负向反馈循环，对经济的持续复苏构成了主要拖累。在居民消费端，核心制约 因素在于“不敢消费”和“不愿消费”的心态，其背后是消费能力与消费信心的双重受损。首先，居民资产负债 表的收缩是关键原因。房地产市场进入深度调整周期，房价预期的转变导致居民财富的核心部分出现“负财富 效应”，直接削弱了居民扩大消费的底气。同时，资本市场的持续波动也对家庭金融资产价值形成一定扰动。 其次，对未来收入预期的不确定性，极大地强化了居民的预防性储蓄动机。就业市场的结构性压力，特别是青 年群体的就业挑战，使得居民对未来收入增长的信心不足，从而倾向于增加储蓄以应对潜在风险，而非即期消 费。此外，较高的居民部门杠杆率，以及尚在完善过程中的社会保障体系，也从长期结构上限制了居民的消费 潜力释放。在投资端，民间投资的活力不足是内生动力偏弱的另一面，反映了民营企业信心和预期的疲软。民 间投资作为市场化投资的主体，其活跃度是衡量经济内生动力的“试金石”。当前，民间投资增速面临阶段性 承压，主要源于以下几点：第一，市场有效需求有待进一步释放。下游消费恢复进程偏缓直接传导至上游生产 端，企业面临订单增长放缓、库存消化压力，导致其扩大再生产和增加资本开支的意愿受到一定抑制。第二， 企业盈利修复面临挑战。部分行业存在阶段性产能过剩现象，导致市场竞争有所加剧，对企业利润形成一定压 力，一定程度上影响了投资能力。第三，预期稳定性有待增强。宏观经济环境的复杂性以及部分领域政策调整 带来的短期影响，叠加房地产开发领域民间投资阶段性回落，在一定程度上影响了民营企业家的长期投资信心， 导致投资决策更趋谨慎。

二未来政策迭代方向：现有政策组合拳在“稳增长”和“调结构”上取得了阶段性成效，为进一步破解发展瓶颈、夯实高质量发 展的内生动力，“十五五”时期的政策将在战略层面持续迭代深化。“十五五”规划将把“提升内生动力”和 “畅通经济循环”置于宏观政策议程的核心，更加强调以构建长期内生增长动力为核心的系统性建设。政策工 具将更注重长期性、结构性和制度性建设，更加重视在以下三个方面集中发力： 第一，以收入分配改革为核心，全面夯实居民消费根基。要让居民“敢消费、愿消费”，需着力夯实居民 消费能力与信心根基。推进实质性收入分配改革，确保居民收入增长与经济增长基本同步；加大再分配调节力 度，优化税收结构，增加对中低收入群体的转移支付；健全社会保障安全网，深化医疗、养老保险制度改革， 加快推进养老金全国统筹；完善失业保险和救助体系，更好覆盖新经济业态下的灵活就业人群，为经济转型期 的劳动力提供更坚实保障。 第二，以稳定和公平为基石，系统性增强民间投资信心。要让民营企业“愿投资、敢投资”，需持续优化稳定、公平、透明且可预期的营商环境。政策将把“稳定性”和“可预期性”放在首位，建立重大经济政策出台 前的评估与沟通机制，避免政策大幅波动，给予市场主体充分的适应和调整时间；加快法治化营商环境建设， 将反垄断、反不正当竞争纳入常态化、法治化轨道，明确“红绿灯”规则，稳定企业家长期预期；深化“准入” 和“准营”改革，打破“玻璃门”“旋转门”，进一步缩减市场准入负面清单，向民间资本开放更多应用场景和 投资空间，在项目招投标、要素获取、政府补贴等方面，确保民营企业与国有企业一视同仁。 第三，以服务实体为导向，推动财税与金融体制深层联动改革。要让资金活水精准滴灌至经济活力最突出 的领域，需协同推进财税和金融体系改革。财税体制改革将更加注重理顺央地关系，优化地方政府考核与激励 机制，从根源上减少地方保护主义和非理性投资冲动；建立事权与支出责任相适应的制度，稳定地方政府财源， 降低对“土地财政”的依赖。金融供给侧结构性改革将持续深化，大力发展“耐心资本”，构建与新质生产力相 适应的金融服务体系，探索针对轻资产、高科技企业的信贷评估和风险管理模型，有效缓解其融资难、融资贵 问题。