新加坡保障房制度演变、组屋现状及影响分析

政府主导，围绕“居者有其屋”的组屋制度。

1.历史沿革：围绕住房自有，从居者有其屋到华厦供精选的住房保障制度

新加坡保障房政策经历了从保障基本居住需求的“居者有其屋”到改善居住条件、满足多层次住房需求的 “华厦供精选”的沿革。新加坡保障房始于 1960 年建屋发展局（Housing Development Board，HDB）的成立， 加之 1955 年推出的中央公积金制度提供资金支持，组屋年代正式开启。“居者有其屋”提出初期的主要目标是 解决自治初期的房荒问题，因此建屋发展局建造的保障房只考虑低成本和满足基本居住功能，在不同阶段，新 加坡通过“只租不售”、中央公积金、强制征地等不同政策工具助其实现了阶段性目标；随着国民住房自有率 的提高和居住环境的改善，相关政动态调整，新加坡住房保障制度建设逐步扩大保障人群范围，降低购房贷款 门槛，提高保障性住房质量。

保障房制度因势利导，逐步实现规模化—质量化—市场化—生态化。新加坡保障房制度演变可划分为四个 阶段：1959-1964 年，这一时期的政策主要着眼于满足国民尤其中低阶层民众的基本住房需求，在加快组屋供给 的同时打下日后住房制度的基础；1965-1973 年，政府对保障房建设更加细化和优化，通过中央公积金制度改革 等措施鼓励公民购买组屋，住房自有率大幅提升；1974-1990 年，组屋转售管制逐渐放松，与市场逐步接轨，形 成“组屋-私人住宅”二元供房体系，满足多层次住房需求；1991 年至今，建屋发展局聚焦社区发展、社区和环 境质量，引入可持续发展理念，打造更生态化的公共住房社区。

2.组屋现状：政府主导类型丰富，土地资金强制保障，租售准入门槛低

2.1 保障性住房：组屋以售为主多户型覆盖多层次群体，EC 面向夹心阶层改善需求

HDB 提供的多房型组屋以出售为主，覆盖多种人群，仅小户型可供租赁。HDB 针对不同规模和预算的家 庭推售了多种房型的组屋，主要为预购-销售模式（Build to Order，BTO）的公寓，分批次推出，符合条件的购 房者可以在 HDB 申请购买，达到一定申购量后启动这一批次的建设，但这一模式从申请到交房一般要几年时 间。此外 HDB 还提供剩余组屋（Sale of Balance Flats，SBF），即对 BTO 模式剩余的组屋，允许申请人随时在 网上申购，先到先得。租房方面，HDB 仅为满足“公共租赁计划”的低收入群体直接提供租赁服务，且房型只 有一居室或两居室。

执行共管公寓是现行面向无法满足组屋申购收入限制的夹心层居住需求的解决方案，是介于组屋和私宅之 间的过渡方案。历史上新加坡面向夹心层的居住需求先后推出了 HUDC 公寓、DBSS 公寓和执行共管公寓三种， 当前，前两种住宅皆结束建设，仅 EC 仍有新项目入市。从居住面积和配套设施条件来看，EC 更接近私人住宅， 面积较大且通常配有游泳池、球场等高端设施，可以满足夹心层的改善型需求；从流转条件来看，EC 和大部分 组屋一样有 5 年的最低居住期限（Minimum Occupation Period，MOP），但 10 年后即可完全私有化，与私宅一 样向外国人或公司实体出售，因此与市场接轨程度更高。私有化的 EC 通常有较大的升值空间。

2.2 组屋市场化：从禁租禁售到进入二级市场

组屋从早期禁止市场交易到逐渐进入二级市场，转租转售条件逐步放宽，交易量大幅增加。除了直接从 HDB 购买或租赁组屋外，现阶段符合条件的居民还可以从公开市场进行购买或租赁。作为政府主导的住房保障体系， 组屋最开始采用政府分配的方式，为防止投机禁止市场交易，有意出售者可折旧归还建屋发展局；随着住房短 缺缓解，建屋发展局在严格限制转租转售条件的基础上允许组屋进入二级市场；后期，政策逐步放开，通过放 松管制促进组屋转售市场的发展，与市场接轨。根据 HDB 年度报告，转售组屋的交易量从 1979 年的不到 800 套增加到 1987 年的 13000 套、1999 年的 60000 套和 2004 年的 31000 套。在 1979 年、1987 年、1999 年和 2004 年，转售交易占自住公共住房总交易量的比例分别为 3％、37％、64％和 68％。

当前组屋与市场接轨程度高，转售卖方仅须满足 5-20 年最低居住期限，买方有种族及身份限制而无收入限 制。出售组屋需要满足最低居住期限（MOP）。大部分新建组屋的 MOP 通常为 5 年，黄金地段公共住房（PLH） 的最低居住期限为 10 年，在“新开始住房计划（Fresh Start Housing Scheme）”下购买的公寓最低居住期限为 20 年。此外，当出现破产、离婚、无力偿还贷款、绝症、丧失公民身份的情况时，未满足 MOP 也可将组屋出售给 HDB。购买转售组屋没有收入上限要求，但仍有对公民或永久居民身份上的限制。意向购买的组屋必须满足民 族融合政策（EIP）和新加坡永久居民（SPR）配额。

2.3 供给端：强制征地法令的土地保障和中央公积金的资金支持

强制征地制度下，组屋建设土地供给获法律保障。1966 年，新加坡政府颁布了《土地征用法令》(Land Acquisition Act)，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋；政府有权调 整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。根据该项法令，新加坡政府协助 建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了当时大规模建设组屋的土地供给。 当前强制征地法案的作用主要是保障组屋建设用地的供给量，对折价拿地作用有限。新加坡政府多次对《土 地征用法令》进行修订，颁布土地开发政策，规范了土地征用的补偿标准以及土地定价依据。最近一次修订在 2007 年，修订后的法案要求政府向被征地业主支付相当于其财产市场价值的补偿。目前就土地成本而言，私宅 建设用地是私人开发商在政府土地销售（GLS）计划下竞标国有土地，其供给受到政府调控，组屋用地则按首席 估价师以既定且公认的估价原则确定的公平市场价值出售给 HDB，而非早期远低于市价的价格。

强制储蓄的中央公积金制度提供金融支持。中央公积金制度在组屋建设中发挥着双重作用。首先，完备的 公积金制度成功地运用了人们的储蓄积累，为国家提供了取之不尽的住宅建设资金。雇主和雇员按照一定缴纳 比率将公积金储蓄存放在中央公积金局，中央公积金局把公积金归集起来后，除留足会员提款外，其余全部用 于购买政府债券；公积金会员动用公积金储蓄购买建屋发展局的政府组屋，以现金支付或抵押支付房款，这又 促使更多的款项转入国家手中，为政府建立了强大的资金储备。政府利用部分公积金储备，以贷款和补贴的形 式注入建屋发展局的组屋建设，从而使建屋发展局有能力大规模地进行公共住房建设。这样，中央公积金实际上就为公共住宅建设提供了源源不断的大量资金来源，由此形成了居民、政府和建屋发展局三者之间良性循环。

2.4 需求端：低门槛、宽覆盖的准入条件和充分的公积金购房补贴

（1）低门槛，宽覆盖的准入标准，向家庭、未婚夫妇和弱势群体倾斜

新加坡公民或永久居民符合资格计划即可拥有购买或租赁资格，出售出租倾向家庭、未婚夫妇（交房后 3 个月内需要出示结婚证明）及弱势群体，对单身人群门槛设置更高。HDB 在购买和租赁条件方面设定多个资格 计划，根据家庭、未婚夫妇、单身等购入个体的不同情况设置年龄、国籍身份、月收入上限、私有资产等准入 标准，鼓励居民组成家庭，同时保障孤儿、老年人等社会弱势群体。从总体门槛来看，以单人购房为例，组屋 的准入门槛均在 7000 新元以上（约合人民币 3.7 万元），而根据新加坡人力部《2022 年劳动力预估报告》，2022 年新加坡月薪中位数 5070 新元（约合人民币 2.5 万元），准入门槛明显较为宽松。

（2）丰厚补贴助力拥房，提高组屋可负担性

中央公积金住房补贴丰厚覆盖广泛，最高可达 16 万新元。新加坡中央公积金（Central Provident Fund,CPF） 可提供丰厚的住房补贴，分为增强型住房补助金（Enhanced Housing Grant，EHG）、家庭补助金（Family Grant， FG）和邻近住房补助金（Proximity Housing Grant，PHG）三类。从覆盖住房类型来看，CPF 补贴涉及新组屋、 转售组屋和 EC 公寓三类公共住房，其中转售组屋三项补贴均可领取；从覆盖人群及力度来看，住房津贴对家庭 和夫妻倾斜，力度更大，且鼓励多代同居需求。

3.新加坡保障房制度影响：形成了以保障房为核心的完善社会保障体系

3.1 宏观影响：经济增长对房地产依赖度较低，实现社会和谐目标

新加坡产业结构长期由“制造业+服务业”双支柱主导，对房地产行业依赖度较低。新加坡经济增长主要依 赖出口扩张，制造业和服务业是新加坡经济增长的主要动力，而房地产业一直以来在 GDP 中仅为 3%-5%左右。 从政府财政收入方面来看，政府对土地财政的依赖度亦远低于我国大陆和香港地区。

实施强制种族融合政策，组屋成推动社会和谐的重要抓手。新加坡是多元种族社会，建国后种族冲突、暴 乱频发，为保障社会和谐稳定，1989 年新加坡政府提出种族融合计划（Ethnic Integration Policy，EIP），在邻区 和大楼的层次上为所有种族群体(华族、马来族和印度族与其他族)设置了最大比例。如果购买者种族群体的比例 在规定的大楼和邻区限额内，对建屋发展局组屋的销售、购买和出租没有限制。一旦某一种族群体达到了大楼 或邻区的限额，就不允许进一步销售建屋发展局组屋给该种族群体。政策实施后，特定种族聚居度高的市镇均 有效实现种族平衡。此后政府根据社会状况对相应种族比例进行调整，但仍未废除这一严格限制措施。多元种 族氛围对维护社会和政治环境和谐起到了极大作用，新加坡也成为全球犯罪率最低的国家之一。

3.2 房地产市场影响：市场轨和保障轨分化明显

房价收入比低，居民住房压力小。从房价收入比来看，新加坡居民居住消费负担较低，房价收入比为 15.53， 横向对比全球核心城市处在中等偏下水平，且显著低于国内的北京、上海和同样地狭人稠的摩纳哥、香港、澳 门等城市；从总体房价涨幅来看，新加坡房价在 1998-2022 年仅上涨了 77.8%，低于同期美、法、英等发达国家 的涨幅（分别为 93.6%、124.9%、162.1%）。

供给端区分来看，价格方面组屋 BTO＜组屋转售＜私宅，但近年来组屋转售及私宅价格涨幅均较明显。从 绝对价格来看，HDB 提供的新建组屋（以 BTO 为例）价格受到严格控制，售价一般仅有同地段的 1/3-1/5，因 而转售市场价格也能得到有效控制；从不同地段差异来看，新建组屋和转售组屋的差异并不大，而私宅受管控 较少，其定价机制更市场化，不同地区可比项目价格差异高达 137.2%；从价格涨幅来看，私宅价格涨幅较高， 且近五年保持高速增长，组屋转售也在新冠疫情后面临较大涨幅。2023 年一季度，私宅价格同比增加 11.4％， 组屋转售价格则增加 8.8％。2020 年以来，新加坡政府通过提升买方额外印花税等多种方式对房地产市场降温， 但暂未有效遏制房价上涨的趋势。

3.3 微观个人影响：存量翻新叠加新房设计优化，人居环境持续改善

住房消费有所上升，但总体占比较低。新加坡拥有高度发达的经济和高生活水平，家庭可支配收入水平相 对较高。在住房自有率水平超过 90%的情况下，新加坡公民住房开销一般在偿还房贷方面。随着贷款利率升 高，住房支出呈现上升趋势，但总体购房压力小于香港等国际都市。租金水平方面，新加坡政府对租房补贴 较小，租房消费较高。

存量改造叠加新房设计优化，切实改善国民人居环境。自上世纪 60 年代实行“居者有其屋”计划至今， 新加坡已经有超过 100 万套组屋。对建设年代较早的存量组屋，政府通过“组屋翻新计划”、“邻里更新计划”、 “家居改进计划”等政策切实改善组屋周边环境、促进社区和谐氛围、保障老年群体居家安全；对新建组屋， 加强人性化设计，退出更宜居的房型，打造公共空间。未来，HDB 目标建设新一代生态住房和可持续发展的 智能城镇，通过对住宅及配套设施的精心规划设计打造高度宜居的组屋社区。