保障房政策演变历程、建设目标及筹集方式是什么？

本轮政策改革创新，筹集方式新增收购。

1. 政策演变：保障房经历四大阶段，后续配售和配租并举

90 年代初以来，我国住房保障体系经历过多次调整。经适房、廉租房、限价房、公租 房、共有产权住房等各类保障性住房先后出现，不断推进我国住房保障体系的演变与完善。 从发展历程来看，我国保障房主要分为产权类（配售）和租赁类（配租）两类（这里 我们不讨论棚改实物保障房）。自 1994 年首次房改以来，我国保障房已发展近 30 年，其 中产权类的保障房包括经济适用房、共有产权房等，租赁类的保障房包括廉租房、公租房、 保障性租赁住房等；主要分为 4 个阶段： 1、1994-2005 年：配售型保障房主导（经济适用房为主）。行业经适房投资额占比 在 1999 年达到最高，是住宅投资额的 17%，但 2003 年后开始大幅下降，2010 年停止公 布。 2、2006-2014 年，低收入配租型保障房占主导（廉租房、公租房为主）。廉租房和 公租房先后成为保障房供应体系的重心，二者从 2014 年开始并轨，统称为公租房。 3、2015-2023 年，中等收入配租型保障房主导（保障性租赁住房为主）。2015 年底， 中央经济工作会议即首次提及发展住房租赁市场，并强调“租购并举”；2017 年 7 月，住 建部等九部委联合发文支持租赁市场，并选取广州、深圳、南京等 12 个城市作为首批开展 住房租赁试点的人口净流入城市。 4、2024 年及以后，配售和配租并举。14 号文指出，要建设配售型保障性住房，重点 针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体、政府引进人才以及户籍无房“夹心层”，按 保本微利原则配售。

因此，保障房体系从早期以配售型保障房主导的模式、逐步转变到中期的兼顾配售型 和租赁型保障房的租售并举模式、再过渡到近期“租售并举、以租为主”的模式，未来预 计将保持租售并举模式、但将加大配售型保障房的占比。

从发展过程来看，可以总结出保障房政策演变的三大特点： 1） 保障人群范围持续上移：最开始的经济适用房主要面对低收入人群，后续公租房（包 括廉租房）主要针对中低收入人群，近期保租房以及配售型保障房则主要针对人口 流入的大中城市的中等收入人群（新市民、青年、工薪群体），也体现了居民对于 住房的需求层次不断提升。 2） 保障产品体系持续更迭：从经济适用房的“有房产”到公租房（包括廉租房）的“住 有所居”，再到兼顾房产和居住需求的保租房和配售型保障房，保障房产品体系在 不断更新、迭代、扩大覆盖范围。 3） 保障供应效率持续提升：早期经济适用房和公租房（包括廉租房）在申请条件、价 格、封闭周转等机制方面仍需商榷，因此后续的保租房和配售型保障房将进一步提 升运营效率，并且在目前行业低迷的情况下起到收购去库存的作用，保障供应效率 持续提升。

2.建设目标：保障房阶段性增量和存量目标曾设为 20%

从过去保障房计划来看，保障房建设曾设置过存量和增量占比阶段性目标是 20%左右。 1994 年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43 号）开启 首次“房改”，其中指出，“经济适用住房要占 20%以上”；后续 2011 年的十二五规划 指出，“全国保障性住房覆盖面达到 20%左右。”

2020 年七普数据显示城镇居民中租赁住房比例在 21%，显示租赁住房仍有一定需求， 也为后续保障房的发展奠定需求基础。据历次人口普查数据，城镇居民中购买商品房（新 房+二手房）的比例从 2000 年的 9%提升至 42%，租赁维持在 16-21%左右（廉租房/公 租房+其他租赁，前者 3%左右），自建比例从 2000 年的 36%降至 2020 年的 21%，其他 （购买原公有住房+购买经适房/两限房+继承/赠予+其他）占比 16%。

但是从国际上来看，20%的保障房占比已经是一个较高的目标。我们统计了国际主流 国家的公共租赁住房（social rental housing）比例和自有房比例。根据 OECD2020 年数 据，荷兰的公共租赁住房比例最高、达到 34%，OECD 均值为 7%。自有住房比例和公共 住房比例基本呈反比，荷兰的自有住房比例在 58%，OECD 均值为 64%。

综上所述，我们认为，目前保障房供应对刚需人群的保障覆盖度还不高，但同时原先 设定的保障房占比的 20%阶段性目标难度也较大： 一方面，考虑到前文所述目前我国保障房供应存量占比约 8%、增量占比约 10%，而 对比过去保障房建设曾设置过存量和增量占比阶段性目标 20%，这意味着过去 30 多年我 国保障房建设没有实现阶段性目标，这可能源于过往保障房建设体系的不完善，也可能源 于保障房的阶段性目标难度较大； 另一方面，鉴于七普数据显示目前城镇居民中租赁住房比例约 21%，说明需要保障房 的住房需求目前仍有一定的群体，目前保障房供应对刚需人群的保障覆盖度还不高，但又 考虑到从国际上来看 20%的保障房占比已经是一个较高的目标，因而原先设定的保障房占 比的 20%阶段性目标难度较大。

3.筹集方式：保障房筹集新增收购存量，助力商品房去库存

传统保障房的筹集方式主要以新建为主，也包括收储企业的持有型租赁住房（纳保）。 而 2023 年初至今央行两次发布文件支持收购存量住房作为保障房，显示了未来保障房的筹 集方式将更多元化，其中中短期收购或成为重要的筹集方式之一。而在目前房地产处于困 境阶段，保障房筹集方式更趋多元化，新增收购存量商品房，也将有效推动房地产行业去 库存，从而实现保障房助力商品房的修复。 2023 年 1 月，央行创设租赁住房贷款支持计划，在重庆、济南、郑州、长春、成都、 福州、青岛、天津等 8 个城市开展试点，支持市场化批量收购存量住房、扩大租赁住房供 给。试点支持对象为开发银行、工行、农行、中行、建行、交行和邮政储蓄银行共 7 家全 国性金融机构，额度 1,000 亿元。对于符合要求的贷款，按贷款本金的 100%予以资金支 持。实施期为 2023 年 2 月至 2024 年末，按季操作，属于阶段性工具。这也是央行专门设 立的结构性货币政策工具，采取“先贷后借”的直达机制，按季度发放。金融机构按照自 主决策、自担风险的原则，发放租赁住房购房贷款，贷款利率原则上不超过 3%，对于符合 要求的贷款，人民银行按贷款本金的 100%予以资金支持，利率为 1.75%。 2024 年 1 月 5 日，央行、国家金融监督管理总局发布《关于金融支持住房租赁市场 发展的意见》，其中主要指出支持团体批量购买租赁住房的合理融资需求，有利于行业去 库存、并兼顾保民生。

从具体投放来看，2023 年 5 月至今可统计约 40.86 亿元国开行租赁住房收购贷款投 放。2024 年初至今主要有 2 次重点收购： 1）青岛：2024 年 1 月 7 日，国开行、工商银行、农业银行和中国银行青岛市分行成 功发放首批试点贷款 18.5 亿元，支持收购首批存量住房项目 7 个，涉及房屋总套数 2,319 套，主要用于向新市民、青年人等群体提供保障性租赁住房； 2）重庆：2024 年 2 月 21 日，重庆市租赁住房贷款支持计划试点暨住房租赁基金首 批收购项目签约仪式举行。本次签约的重庆嘉寓房屋租赁公司、重庆建渝住房租赁基金共 收购 7 个项目，合计 4,207 套房源，集中在轨道交通站点和商业商务区、产业园区、校区、 院（医院）区等“一点四区”人口聚集区，以 70 平方米以下小户型为主，预计下半年开始 陆续投入运营。后续，我们认为城市收购存量房作保障房进度将逐步加快。

从青岛案例来看，估算 1,000 亿元租赁住房贷款支持计划可以影响 23 年 8 城销售面 积的 11%。2024 年 1 月 7 日，国开行、工商银行、农业银行和中国银行青岛市分行成功 发放首批试点贷款 18.5 亿元，涉及房屋总套数 2,319 套，对应套均价约 80 万元。假设套 均面积 100 平，则对应收购单价 8,000 元/平。据克而瑞，2023 年青岛商品房均价 1.31 万元，估算收购折扣约 39%。2023 年，天津、成都、青岛、重庆、福州、长春、郑州、 济南 8 城合计销售面积 1.1 亿平，对应销售均价 1.32 万元/平；则按照折扣率 39%估算收 购均价 8,000 元/平，对应收购面积 1,252 万平，占比 8 城 2023 年销售面积 11%。