专项债券的发行流程是怎样的？

你好，在《详解地方政府专项债券~发行篇》报告里对专项债券的发行流程有具体的介绍，如果需要更加详细的信息，请参考原报告。

如何分配专项债券额度

新《预算法》规定，地方政府举借债务的规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委 员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表 大会常务委员会批准。在指出了每年确定债务规模法定流程的同时也指明了省级政府的债务额度由中央分配而 不是由各省自行决定。

新《预算法》说的是债务而不是债券。专项债务和专项债券的区别在于前者包括以地方政府专项债券形式 存在的债务和 2015 年以前的非债券形式的存量债务。前文提到的置换专项债券就是置换这部分存量债务。现如 今，绝大部分的专项债务都是以专项债券形式存在的，仅还有少量以非专项债券形式存在的专项债务。截至今 年 6 月，专项债务余额为 202645 亿元，专项债券余额是 202428 亿元，二者几乎等同，以非债券形式存在的专 项债务有 217 亿元。

在中央在将专项债券额度分配给省级政府后，各省级财政部门负责具体的发行工作，市县级政府需要发行 的需由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。除省政府外，只有经省政府批准的计划单列市政府可以自办发 行专项债券。目前能独立发行专项债券的计划单列市有 5 个，从北到南依次是大连市、青岛市、宁波市、厦门 市和深圳市。

今年 4 月 12 号国务院例行吹风会上财政部副部长许宏才指出，专项债券额度分配的原则可分为四点，依次 为：向财政实力强、债务风险低的省份倾斜；坚持“资金跟着项目走”，对成熟和重点项目多的地区予以倾斜； 对违反财经纪律和资金使用进度慢的地区扣减额度，对管理好、使用快的地区予以适当奖励；明确专项债券资金不得支持楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本项目支出。

这四点原则不仅适用中央把额度分配到各省，也适用于省把额度分配到市县。这四点中的第一二点对经济 发展水平较高的省份和地区比较有利，因为一般情况下，地区经济发展水平越高，财力也就越强，同样地，区 域内重点项目也会比较多，得到的额度分配也就更多。 就从地区财力来看，2021 年末各省级政府综合财力和 2022 年各省新增专项债发债量（近似看做每省的新增额度）大致呈现正相关的关系。

如何确定发行利率

地方政府债券发行可以采用承销、招标等方式。对于专项债券而言，具体可以分为三种方式：定向承销、 公开承销和招标（包括弹性招标）。其中定向承销是专门用于置换专项债券的发行，所以随着置换专项债券不再 发行，这种发行方式就成为过去时了。

定向承销。这种发行方式比较简单直接，就是省级政府去找存量债务中的债权人（如借给地方政府钱的银 行和其他机构等）去发行置换债券。承销团由存量债务中定向置换债务对应的债权人组成。由于这种方式不是 主流发行方式，也不适用于项目建设的新增专项债发行，故本文暂不做重点的细节介绍。以下详细介绍公开承 销和招标：

公开承销。这种方式适用于公开发行规模较小的地方政府债券。具体是指各省财政部门与主承销商协商确 定利率区间后，由簿记管理人组织承销团成员发送申购利率和数量意愿，按事先确定的定价和配售规则确定最 终发行利率并进行配售的行为。其中的簿记管理人是受地方财政部门委托，负责地方政府债券公开承销组织操 作的主承销商。整个公开承销的参与方包括地方财政部门、承销团成员及其他意向投资机构、业务技术支持部 门、中介机构等，承销团成员包括簿记管理人、除簿记管理人外的主承销商和其他承销团成员。

整个公开承销的流程：先由簿记管理人询价再结合询价结果协商确定利率区间等安排，随后承销团成员发 送申购意向函，按照低利率优先的原则对有效申购逐笔募入并确定发行利率，缴款，公开披露承销结果。簿记 管理人原则上不得参与公开承销竞争性申购，地方财政部门可以在承销协议中与簿记管理人约定固定承销额， 每期债券的固定承销额不再参与本期债券的公开承销利率确定。

利率确定过程。首先前期地方财政部门、簿记管理人和其他主承销商在规定的上下限内协商利率区间，然 后公开承销的时候按照低利率优先的原则对有效申购逐笔募入，直至募满计划发行量或将全部有效申购募完为 止。在募入过程中，全场最高配售利率为当期债券的票面利率，各获配的承销团成员按面值承销。最高配售利 率标位配售数量以各承销团成员在此标位申购量为权重进行分配，最小承销单位为申购量的最小变动幅度，分 配后仍有尾数时，按申购时间优先原则分配。

最后提一下缴款，《地方政府债券公开承销发行业务规程》规定“公开承销地方债券的缴款日为发行日（T 日）后第一个工作日（即 T+1 日），承销团成员不迟于缴款日将发行款缴入发行文件中规定的国家金库××省 （自治区、直辖市、计划单列市）分库对应账户。地方债券上市日为发行日后第三个工作日（即 T+3 日）”

招标。招标是指地方政府通过财政部的招标系统，要求各承销商自己报送投资的量和利率。在我国，专项 债券的招标一般采用单一价格招标方式，即荷兰式招标，标的多为利率，全场的最高中标利率为当期专项债券 发行的票面利率，各中标承销团按面值承销。至于投标标位、投标量等规则由各省财政部门科学合理制定。

弹性招标是指各省级财政部门预先设定计划发行额区间，依据投标倍数等因素确定最终实际发行量的招标 发行方式。弹性招标由地方财政部门通过财政部政府债券发行系统、财政部上海证券交易所政府债券发行系统、 财政部深圳证券交易所政府债券发行系统面向地方政府债券承销团成员开展，原则上采用单一价格招标方式， 招标标的为利率或价格。弹性招标发行时，实际发行量按文件规则确定后，按照低利率或高价格优先的原则对 有效投标逐笔募入，募满计划发行额区间上限（或下限），或将全部有效标位募完为止。

承销和招标的主承销商一般只有两类机构，银行居多，券商少数。

公开承销现场管理

公开承销现场人员包括发行人员、簿记管理人、监督员、观察员、支持人员等。发行人员由地方财政部门 派出；监督员由发债地区审计、监察等非财政部门派出；观察员由财政部国库司或财政部国库司委托发债地区 当地财政监察专员办事处派出；支持人员由财政部授权的业务技术支持部门派出。

公开承销的现场堪比高考考场。簿记管理人应当在发行前发送核对无误的申购要约并负责组织发行现场各 项工作。监督员负责监督发行现场相关工作合规有序进行，并督促发行人员和簿记管理人做好发行现场人员身 份核实与出入登记、通讯设备存放、信息保密、现场隔离、无线电屏蔽等工作。支持人员负责协助办理发行现 场出入登记、存放手机等通讯设备、进行必要的无线电屏蔽等，并保障发行系统及发行现场设备正常运行。

发行人员、簿记管理人、监督员、观察员应当于发行开始前在值守区履行登记手续，记录本人姓名和进入 时间，并在进入操作区或观摩区时再分别履行登记手续。发行现场人员在一个工作日内参与多场次地方政府债 券发行时，在不同场次开始前应当重新履行登记手续。竞争性承销期间，所有进入发行现场的人员原则上不得 离开发行现场，如因身体严重不适等特殊原因必须临时离开发行现场的，必须由监督员或观察员中 1 人全程陪 同。业务技术支持部门应在发行过程中安排人员在操作区和观摩区附近值守。