特朗普2.0政策推演及经济影响分析

关税方面，特朗普行动可能贯彻全年，先通过行政令初步宣布“定向关税”，再视谈判情况而动态调整，最后在国会尝试推 进“全球关税”。

1.特朗普 2.0 政策顺序推演

2025 年是美国当选总统特朗普的新任期元年。由于共和党掌控两院，加上特朗普组建了“忠诚”的团队，我们预计特朗普 在年内就会兑现大部分竞选承诺，并对全球市场产生影响。 特朗普的核心政策方向是清晰的，可概括为“减税+关税”的政策组合。其中，“减税”更广义地来看，包括减税、放松监管 和削减政府开支等，旨在弱化政府角色，提高经济效率，但也不放任赤字过度扩张。“关税”更广义地来看，是“美国优先” 理念下强硬的对外政策：经济上单方面施加贸易壁垒，保护本土制造业的同时，也一定程度上增加税收收入、助力财政平衡； 政治上以关税为谈判筹码，无论贸易还是移民、军事等，都主张利益交换而不是美国单方面的付出。此外，特朗普主张驱赶 移民、放开传统能源和住房供给等具体政策，也将对美国经济和相关产业产生影响。

展望 2025 年，我们更加关注特朗普政策的落地顺序和力度，以及年内可能产生的综合影响。 我们预计，特朗普在 2025 年 1 月 20 日上任时，可能就会发布关税、移民、放松监管和外交等相关行政令：1）宣布向墨西 哥、加拿大、中国等初步加征定向关税；2）收紧边境政策，宣布启动移民驱逐计划；3）宣布削减法规总数和限制总预算； 4）宣布放开能源生产；5）宣布启动俄乌和平协议谈判等。预计上任 100 天内可能出台有关管控通胀的政策：1）可能出台 管控通胀的一揽子政策，包括扩大住房供地、减少新能源车税收抵免、管控药品和医保价格等；2）可能继续宣布新的“去 监管”和减支政策，包括具体的削减开支目标、大幅削减政府职位等。在 2025年内可能先后推动定向关税、全球关税和减 税政策：1）年内可能在关税上持续有所动作，促进经贸谈判，并视谈判进展而调整关税力度；2）可能尝试在国会推进“普 遍基线关税”的立法；3）年底前在国会推进一揽子减税政策的立法等。

关税方面，特朗普行动可能贯彻全年，先通过行政令初步宣布“定向关税”，再视谈判情况而动态调整，最后在国会尝试推 进“全球关税”。

特朗普的关税政策可以分为两类，一类是针对特定贸易对手或特定领域的政策，即“定向关税”；另一类是对所有进口商品 的“全球关税”（普遍基线关税）。特朗普加征关税的落地大致分两种途径，一是通过国会立法，二是绕开国会和法院直接签 署总统行政令。美国多项法律赋予了总统通过行政令单方面定向加征关税的权力（图表4）1。而在全球关税方面，尽管理论 上 1974 年《贸易法》第 122 条赋予总统权力，在 150 天内实施 15% 的全球关税，但这一条款迄今为止没有被使用过。 特朗普加征全球关税更可能需要通过国会，因为国会拥有宪法规定的关税和监督权。 不过，加征关税幅度可能是渐进的、试探性的，最终落地情况还将取决于外交谈判进展。11 月 25 日，特朗普在当选后首度 就关税政策表态，承诺上任后将签署行政令，对墨西哥和加拿大进口的所有产品征收 25% 的关税，以及将对中国商品额外 征收 10%的关税。这足以说明特朗普政府在关税政策上的优先级和可操作性，也体现出关税作为外交谈判的“筹码”角色。

减税和减支方面，特朗普预计将通过行政令落实大部分“去监管”和削减支出举措，但年底前才会敲定具体减税方案并推动 国会立法，减支和关税的落地情况将决定减税政策空间。 放松监管和削减开支方面，预计有较高的优先级，此举不仅符合共和党“小政府”的执政逻辑，也顺应当下平衡财政和管控 通胀的需求，同时能够通过行政令较快落地。2017 年特朗普首任开始时就签署了第 13711 号行政令，要求行政部门“每实 施一项新规，至少废除两项旧规”。此外，这一任期特朗普特意宣布成立了“政府效率部”，尽管该机构本质上是咨询机构而 非官方部门，但可以作为“外部力量”来化解内部阻力，强化“去监管”的效率和力度。据美国行动论坛（AAF）数据，特 朗普在 2017-2020 年“去监管”力度显著，从奥巴马时代年均约 1100 亿美元的监管支出削减至年均 160 亿美元，减幅超过 80%。拜登在 2021-2024 年年均监管费用升高至超过 4000 亿美元，意味着未来监管成本节约的空间很大。 减税方面，2017 年减税和就业法案（TCJA）的绝大部分条款于 2025 年底才到期，给特朗普留下了时间。更重要的是，特 朗普在新任期不能完全漠视财政平衡问题。考虑财政平衡，减支和关税政策的落地情况，将影响未来财政赤字的路径，继而 也将决定减税的政策空间。尤其值得关注的是，本届特朗普的新财长贝森特属于“财政鹰派”，其在支持减少管制和减税的 同时，十分重视管控赤字，其经济主张之一是目标到2028 年预算赤字率下降至 3%，要知道 2024 财年的赤字率高达 6.4%， 而 CBO 2024 年 6 月预测 2028 年预算赤字率仅下降至 5.9%，可见贝森特在管控赤字方面的目标之高。

2.特朗普新政在年内的经济影响有限

我们综合判断，特朗普新政在 2025 年内对美国经济的影响可能相对有限。 现有测算主要针对特朗普政策的长期经济影响。例如，据 Tax Foundation 测算，特朗普的一揽子经济政策可能对美国长期 GDP 增长带来 0.8 个百分点的拉动，其中，减税政策贡献 2.4 个百分点，关税政策（假设 20%基线关税和对华商品额外征 收 50%关税，并考虑贸易对手的反制措施）则拖累 1.7 个百分点。 展望 2025 年，首先，减税政策和预期对全年美国实际 GDP 增长的拉动或不超过 0.6 个百分点。具体来看，2017 税改法案 （TCJA）中的核心条款将于 2025 年 12 月 31 日才到期，该条款内的政策在 2025 年内保持不变；州和地方税（SALT）减 免、国内生产企业税下调等预计会在 2025 年底才能落地。假设 2025 年内能够较早实施免除加班和小费税、汽车贷款利息 减免等政策，加上未来减税的预期效应（未来减税政策加码的预期可能对年内消费和投资行为产生一定积极影响），参考Tax Foundation 测算的细项政策影响，预计 2025 年的减税政策和预期对美国实际 GDP 的拉动或不超过 0.6 个百分点。

其次，关税政策和移民政策，可能拖累全年 GDP 增长至多 0.6 个百分点。关税变化可能从特朗普上任就开始并贯穿全年， 对美国经济可能产生即刻影响。据 TaxFoundation，“全球基线关税 20%+对华额外关税 50%+贸易对手反制”的假设下，关 税政策或削弱美国长期经济增长 1.7 个百分点。参考 PIIE 测算，“全球基线关税 10%+对华关税 60%+贸易对手反制”的组合，或在未来十年拖累美国实际 GDP 增长 0.4-1.3 个百分点，其中 2025 年仅拖累 0.4 个百分点。此外，驱赶移民政策可能 拖累 2025 年经济增长 0.2 个百分点。 最后，“去监管”和削减政府支出，对全年经济的综合影响可能相对中性。原因是，尽管经济活动有望因“去监管”而更加 活跃，但政府支出对 GDP 的直接拉动可能弱化。可以参考的是，2017 年特朗普任期第一年，监管支出由 1600 多亿美元下 降了 81%至 300 亿美元，当年美国实际 GDP 政府支出部分同比增速由前值2.0%下滑至 0.6%。美国监管支出在 2024年高 达 1.3 万亿美元，前三季度政府支出 GDP 同比增长也高达 3.5%，如果 2025 年监管支出大幅下滑，政府支出对 GDP 增长 较可能形成拖累，并部分抵消私人部门 GDP 的加速增长。