中国第二支柱养老保险核心问题与政策建议有哪些？

在设立和参与环节，建议通过多方面手段提升企业和职工的参与意愿。

1.核心问题：覆盖面窄，补充养老作用发挥受限

中国的第二支柱养老保险，定位为第一支柱养老保险的补充，承担着保障老年人多样化需求的责任。21 世纪以来，中国鼓 励、推动建立企业年金和职业年金制度，令第二支柱养老保险规范发展，对居民的老年储蓄起到了相当的补足作用。然而， 目前第二支柱养老保险的设立门槛依然较高、覆盖面依然较窄，未能惠及广大职工。 这一问题的产生，确实受到中国经济社会发展阶段的限制。中国本身是发展中国家，多数企业和居民的经济条件并不富裕， 在缴纳基本养老保险后，进一步参与补充养老保险的能力比较有限。中国要实现企业年金和职业年金全覆盖，显然力有不逮。 然而，当前也存在一些其他问题，将部分具有参与补充养老保险意愿或能力的企业或居民拒之门外。就企业年金制度而言， 主要包含以下几方面：

企业和职工参与补充养老保险的动力不足

设立和参与环节：企业设立企业年金和职工参与企业年金的动力天然偏弱。企业方面，综合人力成本敏感，设立企业年金的 动力不足。中国长期以来的外向型经济令企业对综合人力成本十分敏感。虽然企业年金在早期经历了较快发展，但设立企业 年金的企业多为国企，外资及民营企业参与度较低16。企业年金设立与否，受所有制性质影响显著17，这可能表明企业年金前 期的快速发展可能更多受到了政治引导的推动，企业年金吸引、留住人才的作用18，可能仅在部分企业中被重视，并未形成 普适性的认同。职工方面，金融知识匮乏，参与意愿不强。中国居民的金融知识普遍不足，尤其中、西部地区居民和第一、 二产业职工对参与企业年金的好处理解不深，参与企业年金的动力不强。较为复杂的年金制度设计，也令职工在流动性偏好 之下缺乏深入了解的欲望，参与企业年金的意愿更弱。 缴费环节：经济水平限制之下，税惠政策力度偏弱，未能起到有效激励作用。从海外经验看，年金缴费环节的税收减免政策 对企业年金的发展有着重要的激励作用19。然而，当前中国企业年金的税惠政策力度偏弱，激励作用不足。企业方面，税惠 标准过低。就企业而言，现行税惠规定为相关缴费中不超过职工工资总额 5%标准内的部分，可在税前扣除20。这一税惠标 准显然过低，在实际运行过程中没能起到有效的激励作用21。职工方面，税惠的实际效果不明确。就职工个人而言，现行税 惠规定为单位缴费部分、个人缴费在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分、投资收益部分，可以暂时缓缴。然 而，在领取企业年金时，又要单独计税缴纳。这令职工对税惠政策的经济性产生了担忧，天然压低参与意愿。

投资和管理环节：投资回报率偏低，管理费率较之偏高，抑制企业和职工的参与意愿。自市场化运营开始，企业年金基金的 投资收益率表现难言出色，2007 年以来的年化投资回报率仅为 4.4%左右。与之相比，0.26%的管理费率略显高昂。受此影 响，企业和职工参与企业年金的动力均受到抑制。企业方面，有企业认为自己投资理财收益率更高，对设立企业年金的经济 性存在怀疑，不愿设立企业年金计划。职工方面，部分职工一方面担忧企业年金基金的投资收益率，另一方面对企业缴费部 分的可携带性了解不深，并不将企业缴费视为自己的收益。相较于通过企业年金基金投资，也倾向于自己投资理财。 领取环节：企业年金禁止提前领取，无法满足企业和职工的流动性偏好。企业年金禁止提前领取的规定，虽然有着保护居民 养老储蓄、尊重年金契约等因素的有益考虑。但同时，这样专款专用的模式，也对企业和职工造成了流动性压力。由于现金 或其他储蓄方式在支取上更加具有灵活性，中小企业和职工更愿意以其他方式为未来做准备。企业年金略显僵化的领取方式 设计，也抑制了企业和职工的参与意愿。

 过高的参与门槛限制了企业和居民的参与能力

就企业而言：政策门槛方面，当前企业设立企业年金，需要满足一系列要求，包括已经设立集体协商制度、依法缴纳基本养 老保险等等，相当一部分中小企业并不具备参与其中的条件。市场门槛方面，企业年金的设立流程和后续管理相对复杂，这不仅要求企业具有相当的法务和金融知识，还要求企业能够与受托人等进行持续的沟通，成本不低。无论政策门槛还是市场 门槛，对于多数中小企业而言均难以承受。 就职工而言：政策门槛方面，当前《企业年金办法》规定，企业年金方案仅适用于企业试用期满的职工。这意味着，尚在试 用期的职工，和灵活就业人员等，都天然被排除在企业年金制度之外。这一现象不仅在企业年金中存在，在强制实施的职业 年金制度中同样存在22。市场门槛方面，具有参与意愿的职工也可能在没有设立企业年金制度的公司工作。而由于中小企业 的工会力量薄弱，缺乏与企业沟通的能力，这部分职工也就无法参与到企业年金制度当中来。

2.政策建议

除推动经济发展外，中国还可以通过优化企业年金制度设计，进一步强化企业和职工设立、参与企业年金的意愿和能力，从 而更好发挥其补充养老的功能。从设立和参与、缴费、投资、领取四个环节来看，我们认为可参考以下改进方案：

第一，在设立和参与环节，建议通过多方面手段提升企业和职工的参与意愿。企业方面，通过建立由政府主导的集合型年金 计划，简化企业年金设立要求和设立流程，降低参与门槛。例如，可以参考美国，由当地政府搭建平台，为具有参与意愿但 不具备参与条件（如未建立集体协商制度或难以承担管理费率）的中小型企业建立集合型企业年金计划。当企业年金计划建 立起来后，职工是否参与由其自行决定。这不仅不违背企业年金的自愿原则，还能更好促进成本分摊。职工方面，强化金融 教育、设立账户自动注册机制。职工是否参与企业年金计划，除受个人收入因素影响外，还显著受到受教育水平的影响23,24。 有中国的田间试验甚至发现，向农村居民清晰解释复利的概念，就能让他们的基本养老保险缴费水平提升约 40%25。帮助职 工了解企业年金的运作方法，可能能够进一步调动其参与意愿。此外，在政府主导型集合年金计划建立后，还可考虑为职工 设立自动注册机制，在其入职后自动开立企业年金账户。这不仅能帮助职工发挥监督作用，推动企业缴纳企业年金；还能够 令签署劳务合同、非全日制、季节工等灵活就业人员，享有与企业职工同等的权利，促进第二支柱养老保险的扩面和社会公 平。

第二，在缴费环节，建议进一步优化税惠政策，提升企业和职工个人的缴费意愿。企业方面，进一步明确缴费抵扣模式，优 化或提升缴费抵扣比例。职工方面，政策可以继续沿用当前的 EET税惠模式，但需要进一步明确领取时的税收标准。同时， 还可尝试将领取时的缴税方案，与职工的缴费水平挂钩，仅对增值部分征缴个税，加大税惠力度。

第三，在投资环节，建议考虑放宽投资限制，允许职工选择投资方案。当前，企业年金基金虽然可投资资产类别相对丰富， 但可投资的地区仍局限于境内和中国香港市场，各类资产的投资比例也有相应规定。相对严格的投资限制，会导致企业年金 基金投资多样化水平偏低，无法有效分散投资风险，反而不利于保障资金安全。因此，可以考虑适当放宽投资区域和投资比 例限制，推动企业年金基金充分发挥投资能力，提升投资收益率、降低投资波动。同时，可以参考新加坡强积金的模式，允 许职工在标准化投资产品中根据自身的投资目标和风险偏好自由选择。此外，还需要通过优化资本市场建设和企业年金基金 各类考核机制，促进企业年金基金的保值增值。

第四，在领取环节，建议允许提前领取，但配合罚息机制降低提前领取规模，保护职工养老储蓄。为降低企业年金缴费对企 业和职工造成的流动性压力，中国可以考虑允许对企业年金基金进行提前提取。同时，参考美国 401（k）计划的模式，对提 前领取的企业年金资金处以罚息或降低税惠力度，防止随意取用年金资金，保护居民储蓄。 第五，规范、鼓励团体型商业养老保险等其他类型企业补充养老保险制度的发展，丰富第二支柱产品类型。除企业年金之外， 由市场机构设计、运行的团体型商业养老险等，也可以起到补充养老的作用。同时，相较于企业年金，这些团体型商业养老 险在设计上更加灵活，保障的范围也更广。若能规范发展，则将会为中国的补充养老制度提供更加丰富的产品类型。