智慧城市一网统管发展背景、运营趋势、挑战及目标分析

一网统管成为提升城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

1.智慧城市“一网统管”发展概述

“一网统管”的概念源于上海市在城市管理精细化工作中的经验总结。2019年年初，上海市委、市政府聚 焦城市管理提出“一屏观天下、一网管全城”的目标要求，在全市层面规划了城市运行“一网统管”的雏形。 2020年以来，“一网统管”频繁出现在各级政府发文中，从中央到地方政府陆续出台相关政策、规划及行动计 划，支持加快推进“一网统管”建设。“一网统管”实现了从上海探索到全国创新实践，已成为“十四五”期 间我国推进新型智慧城市建设、提升城市治理智能化水平的重要内容。 目前“一网统管”尚无统一和明确的定义，本研究报告在借阅相关文献基础上将“一网统管”描述为： “一网统管”是以推动实现城市治理体系和治理能力现代化为目标，以理念、技术、机制和组织协同创新为主 线，通过先进的平台技术手段、配套的体制机制变革、完善的规章制度，宏观上面向经济、政治、文化、社 会、生态文明“五位一体”各领域的政府管理服务，微观上聚焦城市治理多跨事件，形成的横向跨部门协同、 纵向跨层级联动的现代化城市治理模式。

随着城市治理体系和治理能力现代化的推进，城市运行“一网统管”自下而上成为国家层面的方案选择 后，很快又自上而下转化为各地提升城市治理科学化、精细化、智能化水平的具体部署。各级政府在国家政策 指引下，主动作为、勇于创新，积极探索城市治理新模式。 上海市着眼“高效处置一件事”，探索超大城市数字化治理。2020年4月，上海市发布《上海市城市运行 “一网统管”建设三年行动计划》，这是我国首个地方政府正式发文提出“一网统管”建设。上海市“一网统 管”建设聚焦超大城市治理体系和治理能力现代化，从机制改革和平台整合两个层面入手，以城市运行管理中 心为运作实体，以城市运行管理系统为基本载体，打造“三级平台、五级应用”逻辑架构，围绕“高效处置一 件事”，营造“观全面、管到位、防见效”的智能应用生态，实现“一屏观天下、一网管全城”，推动城市管 理手段、管理模式、管理理念创新，让城市更聪明、更智慧，让群众更有获得感、幸福感、安全感。

广东省自上而下，探索省域治理“一网统管”。广东数字政府建设持续领先，为推进省域治理“一网统 管”系统工程创造了良好开端。2021年5月，广东省印发《数字政府省域治理“一网统管”三年行动计划》， 自上而下开启了智慧科学省域治理新模式的变革。广东省按照“1+3+5+N”架构，以“粤治慧”为基础，充分 发挥省、市、县（市、区）“一网统管”基础平台作用，推动多源数据融合，围绕省、市、县（市、区）、镇 （街）、村（社区）各级政府的治理场景和需求，建立五级用户体系，并根据各级需求建设各类特色应用专 题，致力实现省域范围“一网感知态势、一网纵观全局、一网决策指挥、一网协同共治”。 北京市强化网格化管理实践，提升智慧城市管理能级。北京市是网格化城市管理的发源地，经过多年探索 实践，网格化已成为北京城市管理服务的主要工作方式和载体。依托网格化城市管理实践经验，北京市基于统 建的“三京”“七通一平”等智慧城市共性基础设施，坚持多网合一、平台共用和数据共享，搭建了“模块— 系统—平台”技术架构，扩展城市运行智能应用场景，构建起“一网统揽全局、一网统领行业、一网统管全 城”的管理新模式，进一步提升首都城市管理科学化、精细化、智能化水平。

杭州市聚焦城市运行安全，形成城市安全数字治理系统解决方案。杭州坚持平时干净有序、战时平稳安全 的目标，以“领域→事项→指标→数据→模型→阈值→预警→处置→闭环”的工作路径，持续推进城市运行与 安全领域核心业务数字化，不断夯实城市运行安全数智底座，建立城市生命体征预测预警、数据分析功能，推 动源头治理。平时确保市政设施、市容景观、城市环境等领域事项有序运行；战时支撑城市生命线、安全生 产、公共安全、自然灾害四大安全领域事项平稳安全，打造了全域覆盖、全市一体、平战结合、实用高效的城 市运行“一网统管”杭州模式，全面提升城市精细化管理水平和安全风险防控能力。 厦门市注重整合复用，快速提升城市治理能力。厦门数字政府建设基础扎实，各部门在相关城市治理、社 会管理等方面信息化水平较高，通过整合复用和部分新建的方式，搭建了数字体征态势、城市事件协同管理等 城市治理平台和物联感知中台、AI中台等统一数字底座，重点开展城市治理中高频事件和跨部门事件的应用场 景建设。在保持各部门原有业务系统、工作格局基本架构的同时,围绕“高效处置一件事”,通过强化数据赋 能、技术支撑和业务协同，推进流程再造，为跨部门、跨系统、跨层级的联勤联动增效赋智，快速提升城市治 理能力。

一网统管”建设和运营是涉及多平台、多部门、多主体的复杂性系统工程，面临的业务场景和处置对象 主要为跨部门、跨地区的城市治理疑难问题，对管理机制、专业素养等要求较高，与智慧城市建设一样，“一 网统管”建设只有起点，没有终点，构建完善的运营体系是保障“一网统管”高效推进与发挥价值的重要手 段。“一网统管”运营可看作是智慧城市运营在城市运行管理领域的具体化，具体而言，是以全面监测城市生 命体征状态，全面分析城市运行管理服务，全域处置城市生产、生活、生态等各领域事件为目标，在市、区 县、街镇、村社等不同层级，以线上线下相结合的运营手段与运营载体，通过对城市事件相关的平台、数据、 业务、应用等资源，开展的一系列融合性、系统性的运行、维护、管理、经营活动。

当前，部分地区在推进“一网统管”的过程中，积极探索长效运营实践，在开展专业运营、释放数据要素 价值、丰富实战场景等方面持续创新，如上海市新成立三级城市运行管理中心实体运作，广州市在国内率先发 布了市域治理“一网统管”服务能力评估指标体系，南京市鼓励市场主体为“一网统管”提供技术和数据服务 等支持，宁波市构建城市生命体征监测场景把握城市全域态势，厦门市打造协同治理场景支撑跨部门协同联 动，常熟市虞山街道聚焦基层治理难题推进服务及治理场景向基层终端延伸等。通过运营机制的改革创新、数 据资源的融合赋能、数字技术的深度集成、应用的持续创新与迭代推广、标准规范体系的有序保障等多种方 式，“一网统管”各项工作能够得以有序推进。然而从普遍角度看,“一网统管”推进时间不久，整体仍处于起 步阶段，政策文件中还较少提及对于运营的指导要求。虽已有部分地区做了初步的摸索尝试，但大多数地区尚 未形成完善的“一网统管”建设运营体系，线上数据共享不足、平台支撑和赋能作用有待强化，线下基层队伍 结构、素质能力较难适应“一网统管”工作要求，“一网统管”建设工作实效缺乏合理权威的评价标准等问题 凸显，亟待构建“一网统管”长效运营体系。 为落实中央关于政务信息化共建共用的相关要求，加大集约共建力度，“一网统管”通常需要基于各地已 有的智慧城市等信息化建设成果去开展工作，为保障建设成效实现建设目标，其建设与运营往往需要同步推 进。通过强化长效的专业运营，将“一网统管”建设从技术导向转为价值导向，注重技术与业务、管理的同 步，将起到事半功倍的建设效果。未来随着“一网统管”在全国的推广创新，通过运营反馈建设成效，指导下 一步建设开展将成为更加普遍的工作模式。

2.智慧城市“一网统管”运营发展趋势

要素体征化为“一网统管”运营提供新动能。城市化进程的加快以及城镇化率的提高，带来了流动人口大 幅度转移、治安形势复杂化，城市资源环境承载力与城市化发展规模矛盾日益突出的问题。通过全面汇聚 “人、地、事、物、情、组织”等城市治理数据要素，构建指标计算模型、监测预警模型进行数据深度挖掘分 析，有利于辅助洞察城市运行现状、评估城市管理能力、预测城市运行趋势，支撑提升城市运行“一网统管” 的科学化、精细化、智能化治理水平，提高政府预测预警能力以及应急响应能力。 场景实战化为“一网统管”运营提供新活力。以“高效处置一件事”为切入点，积极探索基础平台满足城 市常态运行与应急指挥状态的需求切换。支撑平台系统功能的不断拓展，尤其在面对如重大节庆活动以及防汛 防台、公共卫生安全等重大事件时，要求“一网统管”平台具备共性资源的弹性拓展能力、功能模块的灵活耦 合能力，以支撑政府各类场景应用模块开发。聚焦大数据与 AI 核心技术，将“一网统管”与实际场景相结合， 先行先试开发网络舆情追踪、市场风险洞察、灾害气象识别预警、城市规划设计与推演等各领域的应用，通过 模拟实战、演练等方式，提高“一网统管”的实用性和可操作性。

需求特色化为“一网统管”运营提供新引擎。目前，全国各地“一网统管”工作充分体现了本地个性化特 征，呈现百花齐放趋势。如杭州结合本地单车管理繁杂的实际，建设了公共慢行交通管理系统，平台接入全市各 单车企业的运营管理数据，通过平台实时监控市场上投放单车数量，根据各单车企业运营情况，调整企业的单车 投放份额，实现对全市单车投放的总量控制；上海黄浦区针对本地旅游高度发展的实际情况，针对性开发了“客 流眼”智能应用场景，实现各旅游区域的人流情况实时监测、准确预警、及时处置；深圳市龙岗区创新探索“一 网统管”政府巡查工作新模式，各类巡查工作在一个平台进行、按一套流程开展，巡查工作台汇聚了“四实”信 息采集、三小场所巡查、违建巡查、古树名木巡查、农业巡查等工作，助力提高巡查工作监管效能。 数据智能化为“一网统管”运营提供新触角。城市是一个复杂的系统工程，各种部事件极为庞杂，如公 路、建筑、桥梁、电网、给排水系统、油气管道、井盖、垃圾桶等，运用物联网或AI技术，可以实现人与物、 物与物相联和远程控制，及时掌握城市部件和事件状态信息，解决空间上难以触及、时间上难以持续、现象上 难以判断和取证的城市管理盲点、痛点、难点，如消防水压、电梯运行安全、水箱水盖管理等，延伸到城市各 个“神经末梢”，实现城市连接从人与人的拓展延伸到人与物、物与物的连接，实现万物互联、全域感知，实 现“一网统管”运营的全覆盖、全过程、全天候。

机制协同化为“一网统管”运营提供新保障。城运中心作为“一网统管”指挥与运营的实体单位，以网格 人员为主体，逐步将各居住小区、商务楼宇、经济园区的物业服务公司纳入响应终端，接受城运中心指挥调 度。同时，城运中心联动“110”“119”“122”等报警服务台，逐步建立警情类/非警情类、紧急类/非紧急 类工单双向分流协作机制。另外，各地对基层执法管理和辅助力量进行不同程度的整合，打造平战融合协同处 置机制。围绕“高效处置一件事”，打造“一网统管”案件流转、作战指挥和联勤联动的中枢和载体，支持主 动、被动及自动发现多源案件接入，支持案件处置流程灵活定义，支持城市运行可协同、可监管、可督办、可 考核，实现全局协同、全面指挥与全程督办。

3.智慧城市“一网统管”运营面临挑战

“一网统管”的上线使用，赋能基层治理及事件监测，极大推动了跨部门、跨层级、跨系统的事件处理效 率，提升政府服务效率和满意度。但在“一网统管”的运营和使用过程中，仍然遇到了很多问题，待进一步研 究解决，面临主要问题如下： （1）“一网统管”运营缺乏专门的组织管理机构和完善的运营支撑体系。当前，许多地方政府缺乏常设 的跨部门协调组织机构和统筹协调能力，同时缺乏相应的运营体系来提供支持。这导致地方的“一网统管”很 难有效运转，跨部门、跨层级事件协调处理困难。此外，缺乏跨部门考核激励机制，难以推动相关力量对“一 网统管”的工作提供支撑。 （2）“一网统管”项目多重视前期系统软硬件建设，而缺乏对后期业务运营的规划，导致实际业务运行 效果不理想。在业务运营中跨级联动的社会治理能力尚需提升，涉及市、区县、街镇、村（社区）四级协同尚 未理顺，场景化条块业务融合效果不够理想，线上线下业务融会贯通有待深化。“一网统管”运营还存在相关 业务事项梳理细化程度低、事项清单梳理不清晰、权责界定不够精细等问题，导致事件分拨处理不准确，影响 事件及时解决。

（3）“一网统管”运营的数据价值未能充分挖掘，同时数据质量难以满足业务运营的需求。虽然“一网 统管”业务接入大量各类数据资源，但数据使用多数只是限于看板展示，缺乏深层次的分析研究。相关数据资 源建设体系不完善，缺乏数据资源建设标准及相关支撑工具，而且数据更新不及时，导致数据质量无法满足业 务运营需要。 （4）“一网统管”运营如何通过“场景化智能运营和创新”提升城市治理效能有待探索。采用智能化方 式辅助城市治理场景需持续创新和完善，尤其是涉及民生的城市管理事件类和城市管理部件类案件，大部分需 要工作人员人工到现场确认案件信息后才能给出处置方案，处置完成后需再次到场拍照确认处置情况，费时费 力，随着案件量不断增长，极易引发累加效应，导致案件处理周期变长、办结率下降。 （5）“一网统管”业务运营需要统筹构建标准体系，推动流程和接口标准化，事件处理跨系统协同。目 前“一网统管”集成平台错综复杂，业务之间协同不清晰，导致跨系统事件流转存在困难，很多系统难以有效 利用。此外“一网统管”涉及各个部门子系统多，技术架构有差异，系统互联互通对接效率低下，导致各类子 系统的作用难以充分发挥。

4.智慧城市“一网统管”运营目标

智慧城市“一网统管”运营的核心是充分运用智能化技术和方式，通过对数据、业务和组织等进行连接、 融合、协同和重构，对城市进行有效治理和趋势预测，实现对城市治理事件进行集成化、协同化、闭环化的高 效处置，以及城市治理要素、对象、过程、结果等各类信息的全景呈现。具体目标参考如下：

（1）建好城市一张网，支撑智慧城市精细化治理 “一网统管”的基础是建好“一张网”，是信息技术与城市管理的深度融合。利用5G、IPv6+等新一代信 息技术实现城市治理对象、资源、工具等的有机连接，打通条块业务系统互不相连的树状结构，统一城市级各 类传感器联接管理、数据采集及共享，统一可靠网络回传，统一物联安全接入，推动共性基础设施建设。融合 城市管理基础网格，构建起信息全覆盖、要素全联通的城市治理全景“一张网”，通过实现信息的全面共享和 协同合作，推动跨部门、跨层级的协同联动。为城市运行提供“横到边、纵到底、无死角、全环节”共享平台 资源和数据服务，支撑城市精确治理及智能化演进。

（2）融合城市治理业务，推动治理流程再造 以事项清单标准化管理为基础，推动智慧城市“一网统管”数据融合、业务融合和管理融合。推动城市政 府按照“一网统管”要求，全面梳理业务流程，通过梳理事项清单，优化核心同类事项、相似事项、重复事 项，建设统一目录清单，确保不同层级、不同区域相同事项基本要素完全统一。厘清事项责任边界，优化事项 处理流程，建立健全全生命周期监管机制，推动城市治理业务融合和流程再造，为城市协同治理提供工作基础。

（3）联动政府治理主体，统一“一网统管”体系 推动城市治理体制机制创新，促进党和政府社会服务与城市管理工作重心下移，构建多元共治共赢的城市 治理格局。建立线上线下融合的“三级平台、五级应用”一体化指挥协同体系，形成横向到边、纵向到底、互 联互通的矩阵结构。建设市、区县、街镇三级管理机构，明确各层级功能定位、职能分工，使各层级能充分发 挥数据赋能、系统支撑、信息调度、趋势研判、综合指挥、应急处置等职能，推进社会协同，实现跨部门跨层 级的资源整合和协同联动，推动城市治理各类事项能够集成化、协同化、闭环化处置。

（4）量化城市特征，识别预警预防城市风险 通过平台的建设和运营，沉淀大量的各类数据，经过大数据分析和算法模型匹配，结合实际治理专题场 景，形成有数据支撑的“城市体征分析报告”，从宏观和微观两个维度为城市运行管理提供决策依据。通过深 度分析挖掘数据，识别城市风险隐患，探索城市“城市病”、“重难点”问题的根因，及时处置解决，从源头 上预警预防，防止问题扩大发酵，助力城市治理“防患于未然”。

（5）事件快速处置，提升群众办件满意度 践行以人为核心的城市发展理念，通过主动为群众提供多样化、专业化服务，实现网格基础信息准确、民 意反映顺畅、遇事处置快速，解决群众、企业关心的问题，维护群众合法权益，持续提升群众、企业获得感。