影响个人养老金发展的关键是什么？

税收优惠政策的设计和缴费额度是影响个人养老金发展的两个关键因素， 但目前税收优惠政策尚未明确，缴费额度也有继续提升的空间。

政策来看，国际成熟市场的养老金税优政策常用的是 TEE（缴费征税，投资、 领取免税）和 EET（缴费、投资免税，领取征税）相结合的方式。其中，EET 对于高收入群体有激励作用，因为缴费和投资阶段收入较高，对应税收支出 高，所以缴费税前抵扣以及投资期免税可以减少税收支出，而退休领取时个 人收入较低，税收支出也相对较低。

目前试点的税延型商业养老保险采用的就是 EET 模式，对高收入人群有 一定吸引力，但是低收入群体由于达不到个税起征点而无法享受缴费阶段的 税优政策，覆盖范围较小，无法体现税优政策的公平性。此外，最高 1000 元 的抵税额度较低，也无法形成对高收入群体形成激励。

相比之下，TEE 模式对低收入群体或年轻员工有更好的缴费激励效果。 因为我国部分低收入者未达到个税起征点，年轻员工在职业生涯早期收入也 较低，所以税后缴费实际上享受了较低税费甚至零税费，更适用于缴费阶段 征税的模式。例如，美国第三支柱 IRAs 中的罗斯 IRA 采用了 TEE 模式，其 实行税后缴费，投资期免税，领取时满足账户持有期和个人年龄要求后可以 免税。缴费额度的限制条件更青睐收入较低的群体，因此吸引了收入相对较 低的年轻人进行缴费。2018 年末 40 岁以下持有罗斯 IRA 的比例为 33%，而 传统 IRA 只有 16%。虽然罗斯 IRA 规模不大，但增长较快，2021 年资产规模 达到 1.3 万亿美元，较 1998 年增长 22 倍。

缴费额度上限仍有提升空间。目前规定个人养老金账户每年缴费上限 12000元，取消了税延型养老保险试点对于月收入6%和1000元取孰低的限制， 但是缴费额度仍然不高，税优激励有限。我国居民收入差异较大，对于真正 有缴纳个人养老金能力和需求的高收入群体来说缴费额度偏低；对于低收入 人群而言，由于个税起征点提升至 5000 元，叠加个税专项附加扣除和五险一 金的税前扣除，实际个税负担已经很低甚至为零，抵税效应不明显，额外缴 纳个人养老金可能会加重个人的现金流压力，从而降低参与意愿。

2021 年我国城镇单位就业人员年平均工资为 10.68 万元，若按最低个税 税率 3%估算，12000 元对应 360 元税优额度，仅占到年平均工资的 0.34%。 《意见》中提到人社部、财政部将根据经济和养老金体系的发展情况等因素 适时调整缴费上限，但也要考虑到不同收入群体的抵税效应来制定差异化的 缴费额度，避免税收优惠叠加的情况。 参考美国的经验，第三支柱扩容与缴费额度提升密不可分，但也离不开 第二支柱的发展成熟，以及不同支柱之间资产转移的便利性。2020 年 IRAs 资产占美国居民养老资产的比重从 1974 年不足 1%增长至 2020 年的 35%，而 第二支柱的占比从 87%下降至 58%，IRAs 实现快速扩容。

从缴费额度看，传统 IRAs 和罗斯 IRAs 每年的缴费上限在逐步提高，2019 年调整至 6000 美元（50 岁以上 7000 美元），对缴费意愿有一定激励作用。但 是，新增缴费并不是 IRAs 主要的资金来源，规模最大的传统 IRAs 资金主要 来自于第二支柱资产的滚存（Rollover）。2019 年末传统 IRA 的流入资金中有 96%是来自雇主发起的养老金计划滚存，仅有 4%是来自于个人缴费。此外， ICI 的调查问卷显示，2021 年末持有传统 IRAs 的美国居民家庭中拥有滚存资 产的家庭比例达到 57%，其中除了滚存以外没有进行个人缴费的家庭比例达 到 56%。他们将资产转移到传统 IRAs 的主要原因包括：工作变动、失业或退 出劳动力市场后不愿把资产留在前雇主处；整合退休资产；保留税优待遇； 扩大投资范围等。

美国养老金的滚存机制打通了各支柱养老资产之间的壁垒，而且税优政 策安排灵活、覆盖范围广。一方面满足了不同收入群体的养老储蓄需求，另 一方面也为退休人员提供了继续享有税优政策、退休资产保值和增值的渠道。

总体而言，《意见》的出台完善了我国养老金三支柱体系，标志着个人养 老金建设将进入快速发展期。但美国从 1974 年建立 IRAs 制度至今历经近 50 年，扩容也基于成熟的第二支柱，期间仍在不断完善相关制度，所以我们要 客观认识到个人养老金发展也是一个长期过程。首先，个人养老金的扩容不会一蹴而就，不仅需要税优政策扩大覆盖面、激励缴费，还要完善转存机制 来盘活养老金资产。其次，第三支柱是第二支柱的补充，而不是完全替代， 因此我们仍然需要培育壮大第二支柱养老金作为支撑，在诸多方面需要结合 我国国情进行探索和完善。