中国个人养老金制度进展与国际比较分析

随着我国人口老龄化加速（截至 2024 年末，65 岁以上人口已达2.2 亿，占比为15.6%），我国养老金体系正经历深刻变革。

我国养老保障制度始建于上世纪50 年代初，目前我国的养老金体系以国际通行的“三支柱”为骨架，构建起了多层次的养老保障体系：第一支柱为基本养老保险和社保基金。基本养老保险是按国家法律法规强制建立和实施的、为保障广大退休人员基本生活需要的一种养老保险制度，包括城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。全国社会保障基金根据《全国社会保障基金条例》设立，核心目标是“用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂”，其定位为国家战略储备基金。截至 2024 年底，基本养老保险参保人数达10.7 亿人，参保率达到了76.2%。 第二支柱为补充养老保险，属于辅助性的养老保险，包括企业年金和职业年金。企业年金是指企业及其职工在参加基本养老保险的基础上，自主建立的补充养老保险。截至2024年底，企业年金已在全国 15.93 万家企业建立，但参保企业比例不足1%。职业年金是指机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上建立的补充养老保险制度。第三支柱为个人储蓄性养老保险，是职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险，旨在弥补第一支柱和第二支柱保障的不足，提升退休后收入水平。根据人社部2024年末的数据，个人养老金账户开户人数超过 7200 万，估算户均缴费金额约750 元。

截至 2024 年末，中国多层次养老保障体系总规模约 18.8 万亿元，较上年增长12.77%。其中，全国社会保障基金资产总额估算约 3.20 万亿元，根据2023 年末数据，直接投资占比31.21%，委托投资占比 68.79%，成立以来年均投资收益率7.36%，累计投资收益超1.68万亿元。2024 年末，基本养老保险基金累计结余 8.72 万亿元，包含城镇职工（7.07万亿元）和城乡居民（1.65 万亿元）两类；国有资本划转收益年度分红收入约1116 亿元，通过股权划转和现金分红持续充实社保储备；第二支柱中企业年金投资规模3.64 万亿元，覆盖3242万职工，职业年金规模 3.11 万亿元，实现机关事业单位全覆盖；第三支柱个人养老金开始全面实施，我们估算其缴存规模约 547 亿元。截至 2024 年，从结构看，第一支柱（社保基金+基本养老+国有资本分红）占比 63.9%（估算约 12 万亿元），第二支柱占比35.8%（6.75万亿元），第三支柱占比约 0.3%，显示“基本保障主导、补充层级待突破”的特征。

我国个人养老金制度自 2022 年顶层设计出台至 2025 年全面落地，标志着多层次养老保险体系实现关键性突破。2022 年 4 月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，首次确立“政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营”的第三支柱框架，设定年缴费上限1.2 万元，并明确税收优惠原则。同年 11 月，五部门联合出台《个人养老金实施办法》，配套财税政策同步跟进：实施 EET 递延纳税模式（缴费环节税前扣除、投资环节收益免税、领取环节按 3%税率计税），并在 36 个城市启动试点。这一阶段，监管机构密集发布细则，规范银行、保险、公募基金等金融机构的产品准入标准，初步形成储蓄存款、理财产品、商业养老保险、公募基金四大类产品体系。 经过两年试点验证，2024 年 12 月迎来制度全面升级。人社部等五部门发布《关于全面实施个人养老金制度的通知》，核心突破体现在三方面：覆盖范围全国化：自2024年12月15 日起，制度扩展至全国所有基本养老保险参保劳动者，税收优惠同步取消区域限制；产品体系多元化：在原有四类产品基础上新增国债、特定养老储蓄及指数基金，形成七大类产品矩阵，满足不同风险偏好需求；服务与领取灵活化：允许每年两次变更开户银行，新增重大疾病、长期失业或低保等提前领取情形，并简化线上购买保险流程。

截至 2025 年 5 月底，制度实施呈现“规模扩张与质量提升并进”的特征。开户人数超过 7200 万，产品数量增至 1031 款（含储蓄 466 款、基金 297 款、保险233 款、理财35款，新增国债、特定养老储蓄及指数基金部分产品也归入上述四种类型），但“开户热、缴存冷”现象凸显——户均缴费仍远低于 1.2 万元上限。个人养老金的制度优化与市场创新或在未来显现出积极趋势。

美国个人养老金体系的核心是个人退休账户（IRAs），它构成了其养老金“第三支柱”，为国民提供了自主管理退休储蓄的重要途径。该制度以账户制为基础，个人可以在银行、人寿保险公司、基金公司等金融机构自由开设账户并进行投资。最主要的账户类型包括采用EET税制（缴费和投资收益递延纳税、领取时征税）的传统 IRA，以及采用TEE税制（缴费征税、投资收益和领取时免税）的罗斯 IRA。IRAs 的投资范围广泛，遵循“审慎人原则”，主要由共同基金（截至 2024 年底占资产 38%）、股票、债券等构成，设有禁止投资的黑名单。截至 2024 年末，IRAs 资产规模约 17 万亿美元，占全美养老金体系的38.5%。截至2024年中，约 5790 万户（占比 44%）的美国家庭持有个人退休账户（IRA），成为应对人口老龄化挑战、满足多元化养老需求的关键组成部分。

英国个人养老金（Personal Pension）是一种个人自愿设立的养老金储蓄计划，由个人直接与养老金提供商签订协议建立，旨在为退休提供收入。英国个人养老金起步于1986年。在 2001 年 4 月之前，该计划仅限自雇人士或未参加职业养老金计划的人士加入；自2006年4 月起，其覆盖范围扩展至所有年龄低于 75 岁的人士。 截至 2021 年底，英国个人养老金规模总计约 4700 亿英镑，个人养老金账户数量约为1300 万个，主要分为三类：团体个人养老金（Group Personal Pensions, GPP），此类计划由雇主向雇员提供，但由养老金提供商管理；个人自主投资养老金（Self-InvestedPersonal Pensions, SIPP），此类计划中个人享有更大的资产配置权；其他种类，如利益相关者养老金（Stakeholder Pensions, SP）主要针对自雇人士、低收入者或失业者等群体。英国个人养老金通常属于 DC 型计划。

日本个人养老金体系的核心是 iDeCo（个人型定额供款养老金计划）和NISA（日本个人储蓄账户）两大支柱，旨在补充公共养老金和企业年金。iDeCo 于2001 年推出，采用EET税优模式，覆盖 20-65 岁的国民年金参与者。资金可投资保险、信托或存款类产品，60岁后可选择一次性或分期领取。截至 2023 年，iDeCo 参与人数达329 万，资产规模6.2万亿日元。

日本在 2014 年增设 NISA 计划，NISA 采用 TEE 模式，2024 年改革后整合为"新NISA"，年投资上限提升至 360 万日元（含定投额度 120 万、成长额度240 万），终身免税投资限额达 1800 万日元。该计划面向 18 岁以上居民，投资范围限于股票、投资信托等金融产品，无领取年龄限制。2023 年 NISA 账户数约为 2249 万，资产规模约19.7 万亿日元。这两大计划通过差异化税优政策和灵活投资选项，为日本民众应对老龄化挑战提供了重要补充保障。

世界各国为构建多层次养老保障体系，普遍建立了由政府提供税收激励、个人自愿参与的补充性个人养老金制度，并采用个人账户管理模式。美国和日本均提供多样化的税收机制选项，美国区分传统 IRA 的 EET 模式（缴费与收益免税、领取征税）与罗斯IRA的TEE模式（缴费征税、领取免税），而日本则按账户类型设置税收待遇，如iDeCo 为EET，NISA为 TEE；相比之下，英国的主要个人养老金和中国的制度均采用标准的EET税制。在准入条件上，中国要求参与者必须已参加基本养老保险，其他国家门槛较为宽松。各国对年度缴费或税收优惠均设有限额，其中中国 1.2 万元人民币的上限相对较低。投资范围各国均较广泛，涵盖储蓄、理财、保险、基金等产品，但具体配置规则存在差异。领取条件严格程度不同，如中国需满足法定退休、丧失劳动能力、出国定居等特定条件，而美、英、日部分账户允许一定年龄后（如美国 59.5 岁、英国 55 岁、日本 60 岁）或灵活领取。总体而言，这些制度核心目标一致，即激励个人储备养老，但在具体设计如税收优惠模式、参与门槛、缴费额度、投资自由度及领取灵活性上，则反映了各国不同的市场成熟度、金融监管框架和社会养老政策导向。