十四五时期数字经济政策演进、发展成效与目标完成如何？

《“十四五”数字经济发展规划》提出了 2025 年数字 经济发展目标，通 过梳理各 项目标完成 情况，我国数字经济发展进展迅速、远超预期。

一、“十四五”时期数字经济政策演进：遵循三大主线

“十四五”规划中，数字经济被明确定义为“继农业经济、工业经济之后的主要经济形态”， 其重要性不言而喻。梳理“十 四五”时期政 策演进脉络 ，可 以将其提炼为三大 主线：以“技术+应用” 双轮驱动，以“算 力+数据” 双底座支撑，以“ 国内+国际”双循环协同发展 。

1.主线一：“技术+应用” 双轮 驱动

“十四五” 期间，关 键核心 技术自主可 控始终是 政策的焦点，场景 导向的实 践逻辑 持续强化。 政策强调技术攻坚 与应用落 地双轮驱动，致力 于实现从 “0 到 1”与从“1 到 N”的 闭环。 一是从政策重点来 看，“数字 技术创新”与“数字技 术应用”往往并列出 现。2021 年 3 月，“十 四五”规划首次并列发布“数字经济重点产业”和“数字化应用场景”清单；同年 12 月，《“十四 五”数字经济发展规划》延续该体例，强调技术创新与产业数字化转型并重；2023 年 2 月，《数字 中国建设整体布局规划》将“技术重大突破”与“应用全球领先”并列为核心指标，强调技术与应 用并重。总结而言，以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，是数字时代的关键。

二是从政策 趋势来看 ，由更 强调“数字 经济核心 产业” 转向为更强 调“数字 技术应 用落地”。 在 2021 年发布的“十四五”规划中，政策表述为“促进数字技术与实体经济深度融合”；而在 2024 年党的二十届三中全会中，政策表述转变为“促进实体经济与数字经济深度融合”。这一变化体现 出“实数融合”地位提升的政策导向，强调实体经济作为一国经济的立身之本、财富之源，要发挥 更大的主观能动性，更积极地拥抱并融合数字技术，更主动地适应数字经济发展。以人工智能产业 为例，“十四五”规划强调“培育壮大人工智能等新兴数字产业”；而 2024、2025 年连续将“人 工智能+”写入政府工作报告，2025 年 8 月，国务院正式出台《关于深入实施“人工智能+”行动的 意见》，更强调运用人工智能这一通用目的技术赋能各行各业。

2.主线二：“算力+数据” 双底 座支撑

算力和数据 均为数字 经济时 代的基础要 素，“十 四五” 期间，“东 数西算”战略与 “数据要素 ×”行动计划共同构 成了我 国“算力＋数据” 双底座，成为数据基础设施 的关键支 撑。 一是建设“国家枢 纽+城市算 力网”的空间底座。2021 年 5 月，国家发改委等部门联合发布《全 国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》，明确提出布局全国算力网络枢纽节点，启动实施 “东数西算”工程。2022 年 2 月，国家发改委等部门联合印发通知，同意在京津冀、长三角、粤港澳大 湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏 8 地启动建设国家算力枢纽节点，并规划了 10 个国家数据中心 集群，东数西算工程正式全面启动。2023 年 12 月，国家发改委等部门印发《关于深入实施“东数西算” 工程 加快构建全国一体化算力网的实施意见》，提出到 2025 年底，国家枢纽节点地区各类新增算力占 全国新增算力的 60%以上，1ms 时延城市算力网、5ms 时延区域算力网、20ms 时延跨国家枢纽节点算 力网在示范区域内初步实现的发展目标。 二是围绕数据要素市场打造流通底座。2021 年 6 月，全国人民代表大会通过《数据安全法》，旨 在规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用，维护国家安全和发展利益，具有深远的 法律和社会意义。2022 年 12 月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要 素作用的意见》（即“数据二十条”），系统性布局了数据产权制度、流通和交易制度、收益分配 制度及安全治理制度等数据基础制度体系，具有里程碑意义。2024 年 1 月，国家数据局等部门印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026 年）》，部署 300 个以上示范场景，推动数据产品登记、 挂牌、交易全国互认。

3.主线三：“国内建设+国际治 理”双循环协同发 展

我国数字经 济发展要统筹国 内国际两个 大局、发 展安全 两件大事。 一方面， 持续完 善我国数字 经济治理体 系，为培 育和发 展数字经济 提供良好 环境， 从而增强我 国在全球 的数字 治理话语权 。另 一方面，加 大数字经 济国际 合作力度， 积极参与 技术标 准与治理规 则制定， 为我国 数字经济发 展开 拓更加开放包容的国际市场。 在“十四五”数字经济发展规划中，对内提出“持续提升公共服务数字化水平，健全完善数字 经济治理体系”；对外提出“有效拓展数字经济国际合，积极构建良好国际合作环境”。中央政治 局第二十次集体学习中，习近平总书记既强调对内“加紧制定完善相关法律法规、政策制度、应用 规范、伦理准则，构建技术监测、风险预警、应急响应体系”，也提出对外“广泛开展人工智能国 际合作，帮助全球南方国家加强技术能力建设，为弥合全球智能鸿沟作出中国贡献”。总体而言， 我国对内通过制度创新和技术攻关做强“内循环”，对外通过规则对接和基础设施出海优化“外循 环”，两者相互促进、互为安全屏障，共同保障数字经济安全有效发展。

二、“十四五”时期数字经济体系化跃升，发展成效显著

“十四五”时期是我国数字经济加快发展、纵深推进的重要阶段。面对国际竞争加剧与国内转 型升级的双重压力，数字经济在产业体系构建、融合应用拓展、基础设施完善、数据治理创新等方 面取得突破性进展，国际合作稳步推进，全面构建起具有中国特色的数字经济发展体系，为经济社 会高质量发展注入了强劲动能。

1.数字产业化体系日趋完备，核心产业活力增强

“十四五”期间，数字经济规 模持续扩大，占 GDP 比重稳 步上升，成为我国 经济增长的 关键动 力。我国数字经济核心产业量质齐升，形成了以数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用 业、数字要素驱动业为支撑的“四大板块”产业结构，产业体系日益完备、协同发展格局初步形成。 2023 年，中国数字经济总规模超 53.9 万亿元，占 GDP 的比重达 42.8%；2024 年，数字经济 核心产业增加值占 GDP 的比重达 10.4%。截至 2024 年底，我国数字经济核心产业企业总量达 457.41 万家，同比增长 17.99%，保持快速增长态势。其中，数字技术应用业与数字要素驱动业成为增长主 力，企业数量分别达 216.69 万家和 196.25 万家，年增速均超过 17%；数字产品服务业和制造业企 业数量分别为 23.63 万家和 20.82 万家，也呈现稳定增长。核心产业内部结构不断优化，增长动能 持续增强，为数字经济高质量发展提供了坚实支撑。

2.产业数字化转型提速，全链条融合效应凸显

“十四五”时期，数 字技术 与实体经济 融合加深，产业 数字化在转 型、扩面、增效 方面实现重 大突破。2023 年我国一、二、三产业的数字经济渗透率分别达到 10.78%、25.03%和 45.63%，为 传统产业转型升级提供坚实支撑。 制造业方面，工业互联网加速赋能生产体系智能化升级，已实现对全部工业大类的覆盖。2023 年我国工业机器人装机量占全球比重超过 50%，以智能制造为代表的新型模式加快普及。同时，全 国累计建成 421 家国家级智能制造示范工厂，“灯塔工厂”数量居全球首位。服务业方面，服务业 数字化不断提质扩面，推动我国连续 12 年蝉联全球最大网络零售市场；农业方面，数字技术在种 植、养殖、流通等环节的渗透率持续上升，农村网络零售额显著提升，农业科技进步贡献率稳步增 长。到 2023 年，全国约 47%的规模以上企业已应用云计算、物联网等技术，第二产业与第三产业 数字技术应用率分别达 54.1%和 41.5%，呈现“全面开花、协同融合”的发展态势。

3.数字基础设施快速扩容，支撑体系加速成型

“十四五”期间，新型数字 基础设施方面形成 网络、算 力、智能协同发展 的格局。 网络方面，5G 网络建设实现跨越式发展。2020 年至 2025 年上半年，5G 基站数量由不足 100 万个增至约 450 万个，占全部移动通信基站比例从不足 10%提升至 35%以上，建成全球规模最大、 覆盖最广的 5G 网络。全国已实现“县县通千兆、乡乡通 5G”，光缆线路总长度突破 7288 万公里。 算力方面，“东数西算”工程深入推进，算力中心加快布局，全国算力体系由点状部署向集约 协同转型。2019 年至 2024 年间，数据中心标准机架数量持续增长，至 2024 年已突破 900 万架， 全国总算力达到 280 EFLOPS。截至 2024 年 6 月底，“东数西算”八大国家枢纽节点直接投资超 435 亿元，拉动投资超 2000 亿元，机架总规模超 195 万架，整体上架率达 63%左右。 智能方面，人工智能基础设施与应用场景协同拓展，大模型能力持续提升，广泛赋能农业、制 造、服务等行业，支撑 AI 产业高质量发展。

4.数据要素制度体系初步构建，治理模式不断优化

数据资源制 度化配置 体系日 趋完善，国 家层面建 立起较 为系统的统 筹管理体 系。国家数据局及 31 个省（区、市）数据管理机构相继设立，多地加快组建地方数据集团，实现“中央—地方”联动 治理格局。 数据要素已 逐步纳入 国家治 理框架，顶 层设计持 续完善 、政策体系 加快成型 。《关于构建数据 基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》《“数据要素×”三年行动计划》《1+3 公共数据资源开 发利用政策体系》等核心制度陆续落地，围绕数据确权、流通、定价、安全的制度框架初步建立， 为数据要素高效流通与合理使用奠定制度基础。各地方也在大胆实践，据不完全统计，有 20 多个地 方出台了数据条例，还有 10 个数据要素综合试验区也在积极探索，在数据产权、流通交易、收益分 配等方面的制度建设不断取得新进展。

5.国际数字合作稳步拓展，全球影响力持续增强

我国积极参与全球数字治理合作，数字贸易 增长强劲，国 际“朋友圈”持续 扩大。2024 年，我 国跨境电商进出口总额达 2.71 万亿元，占货物贸易总额的 6.2%；2023 年，数字服务进出口总额达 3666 亿美元，占全球比重约 4.9%。 在全球布局方面，我国为亚非国家援建超 190 套跨境陆缆系统，为 131 个共建国家提供银联卡 和移动支付服务，与 20 个国家签署“数字丝绸之路”合作备忘录，发起《全球数据安全倡议》，为 构建公正、开放、包容的全球数字治理体系贡献中国方案。

三、“十四五”时期目标完成情况：进展迅速，远超预期

《“十四五”数字经济发展规划》提出了 2025 年数字 经济发展目标，通 过梳理各 项目标完成 情况，我国数字经济发展进展迅速、远超预期。 在 8 项 关键指标中 ，有 5 项 指标提前超额完成 。一是数 字经济核心产业增 加值占 GDP 比重， 从 2020 年 7.8%到 2024 年 10.4%，增量超 6 万亿元，原计划 2025 年达到 10%，实际提前一年完 成。二是 IPv6 活跃 用户数，从 2020 年的 4.6 亿户增至 2025 年 6 月的 8.34 亿户，年均复合增长率 约 14%，显著高于网民整体增速，并提前完成 8 亿户的发展目标。三是千 兆及以上 宽带用户数，由 2020 年的 640 万户飙升至 2025 年 8 月的 2.33 亿户，已达原定 2025 年发展目标的 3 倍以上。四是 电子商务交易额，已由 2020 年的 37.2 万亿元增至 2024 年的 46.4 万亿元，年均增速约 5.6%，提 前一年完成发展目标。五是在线政务服务实名用户规模，截至 2025 年 5 月，我国全国一体化政务 服务平台实名注册用户超过 10.8 亿人，国家政务服务平台实名注册用户 9.5 亿人，为实现全国政务 服务“一网通办”提供了重要支撑。 有 2 项 指标预计将 在 2025 年底如期完成。一是软件和信息技术服务业规模，2024 年规模达 13.7 万亿元，2020-2024 年年均复合增长率近 14%，距离 2025 年 14 万亿元的发展目标已十分接 近。二是工业互 联网平台应用 普及率，从 2020 年的 14.7%增至 2023 年的 30.6%，年均提升约 6 个 百分点，预计 2025 年将超过 45%的发展目标。 另有 1 项目标存在不确 定性 ，即全网网上零售额，2025 年 1-8 月累计 9.98 万亿元，预计 2025 年全年规模将突破 16.7 万亿元，但能否如期完成 2025 年达到 17 万亿元的发展目标，还有待进一 步观察。

五”时期数字经济六大重点与五大趋势.pd