中国碳市场问题与挑战有哪些？

尽管中国碳市场建设在过去几年取得了显著进展，但仍面临一系列问题与挑战。 这些问题不仅关乎碳市场的成熟度与效率，也影响到中国实现“双碳”目标的整体进 程。 

1.全国碳市场覆盖范围有限，纳入行业和气体种类需扩展

全国碳排放权交易市场自发电行业起步，目前已覆盖 2257 家重点排放单位，年覆 盖二氧化碳排放量约 51 亿吨，占全国二氧化碳排放的 40%以上，成为全球覆盖温室气 体排放量最大的市场。然而，尽管取得了一定的进展，中国碳市场在覆盖范围上仍存 在局限性。目前，市场仅覆盖发电行业，这种单一行业的覆盖限制了市场规模和交易 活跃度，影响了碳价格的形成和市场功能的发挥。此外，中国碳市场纳入的气体种类 较为单一，主要以二氧化碳为主，这限制了中国碳市场在推动全面减排方面的潜力。 同时，中国碳市场在纳入门槛的设定上也存在一定的局限性。目前，市场主要纳 入温室气体年度排放达到 2.6 万吨二氧化碳当量及以上的企业或其他经济组织。这一门 槛虽然有助于集中管理重点排放源，提高市场效率，但也可能导致一些排放量较小但 具有减排潜力的企业或行业被排除在市场之外。这些企业或行业虽然单个排放量不大， 但数量众多，如果能够有效纳入碳市场，将进一步提升市场的减排效果。

在国际比较方面，欧盟碳市场已覆盖电力、工业、国内航空和海运行业，并计划建立另一个碳排放体系用于覆盖建筑、道路运输和燃料行业，现已覆盖欧盟约 40%的 碳排放。美国 RGGI 覆盖范围包括装机容量大于 25MW 且化石燃料占比 50%以上的电 厂，约占所在区域碳排放总量的 14%。新西兰碳市场覆盖了电力、工业、国内航空、 交通、建筑、废弃物、林业、农业等行业，总控排气体总量占温室气体总排放的 48% 左右。韩国碳市场覆盖了钢铁、水泥、石油化工、炼油、能源、建筑、废弃物处理和 航空业，涵盖 6.09 亿吨的排放量，约占韩国总排放量的 74%。

在温室气体类型的覆盖上，欧盟碳市场最初只限于二氧化碳，但从 2013 年开始， 化工行业中的铝生产排放出的全氟化碳（PFCs）以及己二酸和硝酸生产排放出的一氧 化二氮（N2O）也会被包括在内，从而将体系的覆盖范围扩大了每年约 1 亿吨 CO2 当 量。新西兰碳市场则包括了生物甲烷，这是由于新西兰是羊毛与乳制品出口大国，农 业排放占据了该国温室气体排放的重要部分。 我国碳市场推动覆盖范围的增加工作已在有序推进的过程中，根据《全国碳排放 权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》公开征求意见，全 国碳市场即将迎来第一次扩容，水泥、钢铁、电解铝行业预计于 2025 年完成首次履约， 电解铝行业预计新增四氟化碳和六氟化二碳的管控。这一扩容不仅将增加市场的覆盖 范围，也将推动中国碳市场向更多元化的方向发展。

未来中国碳市场需要进一步优化纳入标准，扩大市场覆盖范围。一方面，可以考 虑逐步降低纳入门槛，将更多具有减排潜力的企业和行业纳入市场；另一方面，也可 以借鉴欧盟 ETS 等成熟市场的经验，逐步将建筑、道路运输等更多行业纳入碳市场体 系，形成一个更为全面和多元化的市场格局。这将有助于更全面地反映国家整体的减 排努力，推动碳市场的健康发展。同时，中国碳市场也可以考虑纳入更多种类的温室 气体，以实现更全面的减排效果，这不仅有助于提升中国在全球气候行动中的影响力， 也是实现国家长期减排目标的重要步骤。

2.配额分配机制需完善，市场效率待提升

配额分配是碳排放权交易市场的核心环节之一。合理的配额分配机制能够激励企 业积极减排，同时保证市场的公平性和效率。然而，中国碳市场在配额分配方面仍存 在一些问题。 一方面，配额分配方法的选择和参数设定对市场的运行效果具有重要影响。当前， 中国碳市场主要采用基于历史排放数据的免费分配方法，这种方法虽然简单易行，但 可能无法准确反映企业的实际减排能力和潜力。此外，免费分配还可能导致企业缺乏 减排动力，因为即使不采取措施减少排放，它们也能通过出售多余配额获得收益。因 此，未来中国碳市场需要探索更加科学合理的配额分配方法，如基于基准线或行业标 准的分配方法，以更好地激励企业减排。

另一方面，配额分配的调整机制也需进一步完善。在碳排放权交易的配额分配过 程中，尽管生态环境部发布的《2023、2024 年度全国碳排放权交易发电行业配额总量 和分配方案（征求意见稿）》对基准线进行了优化调整，旨在真实反映行业碳排放实际 水平，但仍存在一些亟待解决的问题。当前采用的基准线法，虽然在一定程度上能够 反映行业单位产品的碳排放强度目标水平，并通过调整基准线的松紧程度来调节配额 的供需关系，但其合理设计仍面临挑战。一方面，基准线的设定需要充分考虑发电行 业技术进步和企业承受能力，但实际操作中往往难以准确平衡这两方面因素，导致部 分企业配额分配不合理，影响其减排积极性和市场参与度。 此外，配额分配过程中存在的盈余问题也不容忽视。在前两个履约周期中，碳配 额整体有盈余，但有盈余的企业倾向于囤积配额，导致市场供应不足，影响了碳市场 的流动性和交易活跃度。这种现象不仅削弱了碳市场的价格发现功能，也阻碍了碳减 排目标的顺利实现。

与国际碳市场相比，中国碳市场在配额分配机制方面存在一定的差距。欧盟碳市 场采用了一种更为精细和灵活的配额分配方式，既考虑了历史排放数据，也结合了行 业特点和减排潜力，同时还设置了拍卖等市场机制来调节配额的供求关系，从而提高 了市场的效率和公平性。美国 RGGI 则通过设定固定的排放上限和逐年递减的配额数 量，激励企业减少排放并积极参与市场交易。新西兰碳市场则采用了基于活动的配额 分配方式，根据企业的实际排放情况来分配配额，确保了配额分配的准确性和公平性。 韩国碳市场则通过设定行业减排目标和分配配额的方式，推动了各行业的减排努力。 欧盟、美国 RGGI、韩国和新西兰在碳排放配额的储存和预借政策上各有特色。欧 盟允许有限制地储存配额以应对市场波动；RGGI 则采取无限制储存策略，并配套实施 配额调整机制；韩国根据具体政策规定储存配额的细节；而新西兰可能更注重平衡农 业与其他行业的利益在储存政策上的体现，各国和地区均旨在通过灵活的政策设计促 进碳市场的稳定运行和减排目标的实现。

因此，在基准线法的实施过程中，需进一步完善配额分配机制。具体而言，要确 保基准线的设定既科学合理，能准确反映行业减排目标，又充分考虑企业实际情况， 确保公平性。此外，建议采取措施激励配额盈余企业积极参与市场交易，通过释放配 额供给来增强市场的交易活跃度和流动性。只有这样，才能确保碳市场健康有序发展， 为实现我国碳达峰、碳中和目标提供有力支撑。

3.碳金融创新不足，市场活跃度待提升

碳金融创新不仅是碳排放权交易市场发展的重要推动力之一，更是实现经济绿色 转型和碳中和目标的关键一环。然而，当前中国试点碳市场在碳金融创新方面仍存在 一些不足，限制了市场活力的充分激发。同时，全国碳市场由于参与主体的限制，特 别是金融机构无法直接参与市场，也在一定程度上阻碍了碳金融的进一步发展。 一方面，碳金融产品种类有限。当前，试点碳市场上的金融产品主要集中在碳配 额交易和碳信用交易等基础产品上，这些产品虽然为市场参与者提供了一定的交易选 择，但缺乏更多样化的碳金融产品来满足市场需求。特别是碳期货、碳期权等衍生品 交易在中国碳市场上尚未得到广泛应用，这极大地限制了市场参与者利用碳金融产品 进行风险管理和投资的机会。碳期货和碳期权等衍生品交易具有风险对冲、价格发现 等功能，能够吸引更多的市场参与者进入市场，增加市场的活跃度和流动性。然而， 由于当前碳金融产品种类的限制，这些功能在中国碳市场上尚未得到充分发挥。

另一方面，碳金融服务的支持体系尚不完善。当前，试点碳市场上的金融机构和 中介机构数量有限，且服务质量和效率有待提高。这可能导致市场参与者难以获得及 时、专业的碳金融服务支持，进而影响市场的健康发展。此外，碳金融服务的监管和 风险控制体系也需进一步完善。当前，碳金融市场的监管和风险控制体系尚未建立健 全，这可能导致市场参与者面临较大的风险敞口，进而影响市场的稳定和安全运行。 当前，全球已形成了近 30 个具有相当规模的碳金融市场，它们覆盖了全球大约 20% 的温室气体排放。其中，欧盟起步较早，规模庞大，机制完善，在国际碳金融市场中 占据领先地位；相比之下，中国的碳金融市场处于起步和发展初期，拥有巨大的发展潜力。此处对比欧盟与中国碳市场在市场流动性和风险管理方面的表现，并分析碳金 融的发展对此起到的积极作用。

欧盟作为碳金融市场建设的领头羊，其市场最为成熟。首先，该市场具有高度的 国际化特性，其二级市场流动性极强。欧盟碳排放配额（EUA）的现货及其衍生品在 欧洲能源交易所（EEX）和洲际交易所（ICE）上市交易，EUA 期货和期权交易量大、 活跃度高。此外，参与主体种类丰富，二级市场中除了减排义务实体外，还包括金融 和其他非金融领域的主体，2021 年时，二级市场参与机构数量约为 1000 家。 考虑到中国碳交易产品以现货为主、欧盟碳交易产品以期货为主，此处选取 2013~2023 年全国以及地方试点交易所现货成交均价、2005—2023 年欧洲气候交易所 欧盟碳排放配额（EUA）期货结算价作为初始样本，从交易集中度、有效交易日比例 对于中国、欧盟碳市场的交易流动性进行对比分析。

中国碳交易市场履约期效应较为明显，通常呈现脉冲式波动，每年有较多时间交 易量几乎为零，大量交易聚集在碳配额清缴期之前的时段。以“年度交易量前 20%交 易日的交易总量/年度交易总量”衡量各市场交易量集中度（表 4.3），可以看到全国以 及地方碳交易市场的交易集中度均在 60%以上，其中深圳、上海、重庆等多地碳交易 市场在 2023 年交易集中度达到 80%。反观 EU ETS 碳交易则更为连贯，除了 2005、 2006 年起步阶段之外，大多数年份的交易集中度不超过 40%，近年稳定在 33%左右。 对比显示，中国区域市场交易集中度显著高于欧盟碳市场。

从中国与欧盟的有效交易日比例（=每年有交易量的日数/每年工作日数）对比也 可以看出，中国碳交易市场履约期效应非常明显。全国市场及区域市场中交易规模最 大的北京环境交易所近年有效交易日比例不足 60%，2023 年仅有 39%。欧盟碳交易市 场自 2005 年成立以来，有效交易日比例基本保持在 99%以上，每个工作日均有碳排放 权交易，说明欧盟控排企业参与碳交易的程度更深，节能降碳理念深入企业日常管理。

碳市场中的价格波动性较大，企业和投资者在面对不确定的未来碳价时，往往需 要借助金融工具来降低其碳排放成本的不确定性。碳期货正是这样一种工具，通过锁 定未来的碳价，使企业和投资者能够有效规避碳价上涨的风险，从而稳定其运营成本。 在欧盟碳市场中，碳期货交易为企业提供了对冲碳价波动的手段。例如，当企业预期 未来碳价会上涨时，可以在期货市场中买入相应数量的碳配额期货合约，以锁定当前 的价格，从而降低未来碳排放成本的不确定性。这一风险管理功能使得企业可以更好 地规划其碳减排投资和生产活动，避免因碳价波动导致的成本剧烈变化。 在险价值（Value at Risk, VaR）和条件在险价值（Conditional Value at Risk, CVaR） 是金融风险管理中常用的两种风险度量方法，在碳市场风险管理中的应用具有重要意 义。VaR 提供了一种量化金融资产或投资组合在特定时间段内可能遭受的最大损失的 统计方法，给出损失不超过某一金额的置信水平。对于碳市场，这可以帮助参与者了 解在不利市场条件下可能的损失规模。CVaR 考虑的是超过 VaR 的损失的期望值，因此 可以更好地度量极端市场条件下的潜在损失，提供比 VaR 更全面的风险评估。

此处采用蒙特卡洛模拟方法，通过随机采样估计中国各区域、欧盟碳市场的风险 损失，结果显示（见表 4.5）：一是，中国碳市场的 CVaR 普遍高于 EU ETS。CVaR 的 高值表明，在极端市场条件下，投资者可能遭受的潜在损失较大。这反映了中国碳市 场在价格发现、流动性、市场结构和政策透明度等方面与欧盟相比尚存差距，导致价 格波动较大，极端风险较高。二是，中国全国碳交易市场的 CVaR 整体低于各地方试点 市场。这表明全国碳市场相较于地方试点市场更为稳定，面临的极端风险较小。全国 市场的广泛覆盖和多元交易主体增强了市场流动性，从而降低了价格波动和风险集中 度。三是，EU ETS 在第二阶段的 CVaR 显著降低。这一变化反映了 EU ETS 市场机制 的成熟和改进，降低了系统性风险，提升了风险管理能力，提高了市场运行效率。这 些经验对中国碳市场的发展具有重要的借鉴意义。

中国碳市场在碳金融创新方面存在一些显著不足，限制了市场活力的充分激发。 综合来看，中欧碳市场在市场机制、流动性、价格发现及风险管理方面存在一定差距。 为了推动碳金融创新的发展，需要不断丰富碳金融产品种类、完善碳金融服务的支持 体系、放宽金融机构参与市场的限制以及建立有效的碳金融创新激励机制。通过这些 措施的实施，可以进一步激发市场活力，推动中国碳市场的健康有序发展。