中国推进全面绿色低碳转型进展与挑战分析

经济社会高质量发展与双碳工作协同推进，绿色低碳产业成为推动经济增长新动能。

中国仍是全球经济增长的重要引擎。2023 年，中国 GDP 超过126 万亿元，按不变价格计算，比 2022 年增长 5.2%，居世界主要经济体前列，对世界经济增长的贡献率有望超过 30%。中国的产业结构向绿色化、低碳化方向持续优化。2014—2023 年，中国第三产业增加值在 GDP 中的比重逐年提升。2023 年，中国第三产业增加值为 68.8 万亿元，同比增长5.8%，占全国 GDP 总量的 54.6%，比 2014 年提高了 6.3%。

中国战略性新兴产业增长态势良好，持续发挥经济引擎作用。自2010 年发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》以来，中国战略性新兴产业经过十余年的稳步发展，呈现出重点领域发展壮大、新增长点涌现、创新能力跃升、竞争实力增强的良好局面，成为推动产业转型和经济长期稳定的新动能。2014—2023 年的十年之间，中国战略性新兴产业增加值占 GDP 比重由 7.6%升至 13%以上[4]。战略性新兴产业已成为推动中国产业结构转型升级，引领中国经济向高质量发展阶段迈进的主要动力源。新能源产业创新能力和产业实力大幅提升，已建成全球最大、最完整和最具竞争力的清洁能源产业链[5]。中国风电机组制造产能占全球总产能的六成，全球前10 大风电整机企业中有 6 家是中国企业，主要零部件国产化率达 95%[6]。在相关政策的推动下，中国新能源汽车产业也在蓬勃发展。2023 年，中国新能源汽车产销量分别为958.7 万辆和949.5 万辆，同比分别增长 35.8%和 37.9%，占全球总销量比重超过 60%；新能源汽车出口量达120.3 万辆，同比增长 77.6%，出口目的国涵盖欧洲、亚洲、大洋洲、美洲、非洲等地区的180 多个国家[7]。 

新型储能、氢能等产业发展迅速。2023 年，全球新增新型储能装机规模创历史新高，中国占比接近 50%。中国国家能源局数据显示，截至 2023 年底，全国已经建成投运新型储能项目累计装机规模达 3139 万千瓦/6687 万千瓦时，平均储能时长2.1 小时；2023 年，全国新增装机规模约为 2260 万千瓦/4870 万千瓦时，较 2022 年底增长超过260%，近10 倍于“十三五”末装机规模。从投资规模来看，“十四五”以来，新增新型储能装机容量直接推动经济投资超 1000 亿元，带动产业链上下游进一步拓展，成为中国经济发展“新动能”。作为全球最大的氢能生产和消费国，截至 2022 年，中国已建成并运营 36 个可再生能源制氢项目，总产能约 3.7 万吨/年，正在规划的绿氢项目超过 300 个，预计产能将达350 万吨/年[8]。根据中国氢能联盟发布的数据，2023 年中国氢能产量约 3550 万吨，供需基本平衡。服务业绿色转型取得进展。在与数字技术的融合中，移动支付、平台经济等多种新模式和新业态得到创新和发展，降低了生产、消费和流通等多个环节的能源消耗和碳排放，提升了资源的利用率，有力推动了绿色消费发展。以智能化、绿色化、融合化为方向，现代化服务业体系的技术水平、生产效率、质量效益进一步提升。

当前，中国双碳“1+N”政策体系已经建成。双碳“1+N”政策体系的“1”由《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030 年前碳达峰行动方案》组成，“N”由重点领域、重点行业实施方案及相关政策保障方案组成。双碳“1+N”政策体系为中国的双碳工作提供了全方位、多层次的指导，具体有以下几个特点：一是政策设计覆盖碳排放相关的所有关键领域和重点部门，包括能源、工业、城乡建设、交通运输、减污降碳等重点领域，以及钢铁、有色金属、石化、建材等重点行业的行动方案。二是注重通过科技创新、财政支持、价格改革、科技支撑、人才培养等支持措施为双碳工作提供切实保障。三是体现了全社会广泛参与，是国家治理体系和治理能力现代化的生动体现，参与主体涉及国家部委、地方政府、行业、园区、企业及个人等。四是“1+N” 政策体系还力图促进更广泛的合作，包括“一带一路”能源绿色发展，以及各行业、各部门中的国际合作政策设计。“1+N”政策体系为双碳工作提供了总体框架和近、中期的工作重点，但与此同时，双碳工作的长期性和艰巨性对中国提出了新的要求，其路径和政策需要在国内外形势变化中保持韧性，并不断作出动态调整。

因此，在以降碳为重点战略方向的“十四五”时期，中国提出进一步完善能耗双控制度，并稳步转向碳排放双控（碳排放总量和强度控制），助力发掘可再生能源发展潜力，促进社会经济结构的全面绿色转型，并在“十四五”规划中明确了要实施“以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”。

2021 年 10 月 24 日，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出“坚持节能优先的能源发展战略，严格控制能耗和二氧化碳排放强度，合理控制能源消费总量，统筹建立二氧化碳排放总量控制制度”。2021 年10 月26 日，《2030 年前碳达峰行动方案》提出“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，对能源消费和碳排放指标实行协同管理、协同分解、协同考核，逐步建立系统完善的碳达峰碳中和综合评价考核制度”；2021 年 12 月，中央经济工作会议中提出“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”，推动中国能源系统向更符合“双碳”目标实施的方向迈进；2022 年 10 月，中国共产党的二十大报告指出“重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度‘双控’制度”；2023 年 7 月，中央全面深化改革委员会第二次会议正式审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，提出了有计划、分步骤推动“能耗双控”转向“碳排放双控”制度的工作安排和实施路径，标志着在能耗双控政策体系完善后，已经初步具备了转向碳排放双控的工作基础。2024 年 7 月21 日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提到“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”；2024 年 8 月，《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》中指出，“‘十五五’时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评价，构建符合中国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度，确保如期实现碳达峰目标。碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度”，标志着能耗双控向碳排放双控全面转型取得重大进展。

从能耗双控向碳排放双控制度的转变是实现双碳目标的必由之路。碳排放双控制度的实施能够实现能源节约和应对气候变化两手同时发力，推动能源结构不断优化，是加快经济社会发展全面绿色转型的重要保障，也是中国实现双碳目标的重要抓手之一。因此，要积极推动构建碳排放双控制度体系，助力发掘可再生能源发展潜力，促进社会经济结构的全面绿色转型。

清洁能源消费占比显著提升，绿色低碳转型不断加快。国家统计局发布的《中华人民共和国 2023 年国民经济和社会发展统计公报》显示，2023 年中国能源消费总量为57.2 亿吨标准煤，比上年增长 5.7%，其中，煤炭消费量增长 5.6%，原油消费量增长9.1%，天然气消费量增长 7.2%，电力消费量增长 6.7%。2014—2023 年的十年间，中国煤炭消费量占比从 65.8%降低到 55.5%，而非化石能源消费量占比则从 11.3%增长到17.7%。

能源利用效率显著提高。2012—2023 年，中国以年均 3%的能源消费增速支撑了年均超过 6%的经济增长，单位 GDP 能耗下降 26.8%。 可再生能源发展举世瞩目，逐渐成为满足新增用电需求的主体。截至2023 年底，中国可再生能源发电装机容量累计为 14.5 亿千瓦，占全国发电总装机容量的50%以上，历史性超过火电装机容量。其中，风电、光伏总装机容量超 10 亿千瓦，预计到2030 年将超额完成原定 NDC 中风电、光伏装机容量目标。“十四五”前三年，中国新增光伏并网装机容量和风电装机容量年均增速分别为 93.9%和 26.3%（见图 5）。另据国家能源局统计，2023 年中国可再生能源新增装机容量超 3 亿千瓦，占全部新增发电装机容量的85％。国际能源署报告指出，2023 年全球可再生能源新增装机容量为 5.1 亿千瓦，中国贡献超过一半，为全球可再生能源发电增长做出了巨大贡献。

电力系统正在向清洁低碳、安全可控、灵活高效、开放互动、智能友好的新型电力系统演进。在顶层设计上，2023 年 7 月召开的中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》，强调要深化电力体制改革，加快构建清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能的新型电力系统，更好推动能源生产和消费革命，保障国家能源安全；2023 年 9 月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于加强新形势下电力系统稳定工作的指导意见》，提出了新形势下做好电力系统稳定工作的思路与策略[9]。在实践方面，第一，新型储能技术不断涌现，应用场景不断拓展，在促进新能源开发消纳、提高系统安全稳定运行水平和服务用户灵活高效用能方面发挥功效，有力支撑新型电力系统构建。目前，虽然锂离子电池储能仍占主导地位，但压缩空气储能、液流电池储能、飞轮储能等非锂储能技术已逐渐实现应用突破，为新型电力系统建设和多元用户侧场景提供了更多的技术选择。截至 2023 年底，已投运锂离子电池储能占比 97.4%，铅炭电池储能占比 0.5%，压缩空气储能占比 0.5%，液流电池储能占比0.4%，其他新型储能技术占比 1.2%[10]。“十四五”前三年，新型储能装机规模快速增长。2023 年，新型储能新增装机容量 2260 万千瓦，较 2022 年底增长超过260%。

第二，电网企业发挥电网基础性、先导性作用，加快构建新型电力系统，服务国家重大战略需求。近年来，国家电网投运多项特高压工程，不仅全面突破特高压输电技术，构建起完善的特高压试验和研究体系，还率先构建完整的特高压试验、研究、技术标准体系，研发世界首套完全可控换相技术换流阀，自主研制特高压换流变有载分接开关工程样机，建成新一代电磁暂态仿真平台；由于风电、光伏发电具有间歇性、不稳定性的特点，南方电网推动数字电网建设，使各类电力资源可感知、可预测、可控制，支撑复杂大电网安全稳定运行，目前，南方电网风电、光伏短期预测准确率分别达到 85%、91%，可减少数百万千瓦的调节电源建设；此外，国家电网推动大型风光电基地和储能设施建设，目前，经营区风光新能源累计并网容量近 8.7 亿千瓦，利用率保持 97%以上；不仅如此，客户侧能源量测数据交换协议在国家电网经营区智能电表上的应用规模正逐步扩大，进一步提升了用电信息采集系统的互联水平和数据交换的能力。

工业领域节能降耗成效逐步显现。“十四五”以来，中国加快推进重点领域节能降碳，相关措施包括煤炭清洁利用，钢铁、石化化工、有色金属、建材行业等领域落后产能出清，以及生产设备、储能设备、用能设备更新和技术改造等。在钢铁行业，实施由中国钢铁工业协会提出的“极致能效”工程；在建材行业，推进“六零”工厂建设，即零外购电、零化石能源、零一次资源、零碳排放、零废弃物排放、零员工的“六零”示范工厂；在有色行业，着力提高能源利用效率；在化工行业，加快发展新材料、高端专用化学品等战略性新兴产业。一些重点大中型企业能耗水耗达到世界先进水平，水泥、电解铝、晶硅、炼油、乙烯等部分产品能效指标领跑全球。据统计，2021—2023 年，全国完成煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造超 7 亿千瓦，火电平均供电煤耗降低 0.9%；钢铁、电解铝、水泥、炼油、乙烯、合成氨等行业能效标杆水平以上产能占比平均提高 6%[11]。

建筑领域绿色转型成效显著。为加快推动建筑领域节能降碳，住房城乡建设部于2022年发布《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》，明确了到 2025 年的建筑节能改造目标。“十四五”以来，中国已累计完成既有建筑节能降碳改造 24 亿平方米，超低能耗建筑、近零能耗建筑、装配式建筑加快发展。截至 2023 年底，全国城镇累计建成绿色建筑面积约118.5 亿平方米，获得绿色建筑标识项目累计达 2.7 万余个；2023 年全年，城镇新建绿色建筑面积约 20.7 亿平方米，占城镇新建建筑面积的 94%[12]。

绿色低碳交通运输体系加速构建。在交通运输结构调整方面，持续推进大宗货物和中长距离货物运输“公转铁”和 “公转水”。2018—2023 年，中国铁路和水路货运量占比由25.2%上升到 26.3%，公路货运量占比由 74.8%下降到 73.7%。在交通用能多元化发展方面，持续提升公路沿线充电服务保障能力，推进新能源、清洁能源应用。截至2023 年，全国新能源汽车保有量占全球总保有量一半以上，城市新能源公共汽电车占比超过77%，部分城市已实现公共汽电车“全面电动化”，公路货运新能源与清洁能源车辆比例持续提升[13]。在绿色交通设施建设方面，加快交通领域绿色投资、发展交通领域绿色金融。截至2023 年底，中国充电基础设施累计达 859.6 万台，已建成世界上数量最多、辐射面积最大、服务车辆最全的充电基础设施体系[14]。在生活方式转型方面，倡导推广简约适度、绿色低碳的交通出行方式，目前中国城市公共交通和绿色出行发展已取得显著成效。2024 年6 月发布的《交通运输大规模设备更新行动方案》提出，将通过提供资金补贴淘汰更新老旧大规模交通设施，争取在 2028 年实现交通运输行业碳排放强度和污染物排放总量与强度的进一步下降。

用能产品设备能效提升工作稳步推进。数据显示，中国在运主要用能产品设备保有量超过 50 亿台（套），年能耗量约占全国能耗总量的 80%，一些设备能效水平偏低，更新改造潜力巨大[15]。为推动完成“十四五”能耗强度下降约束性指标，2024 年，国务院发布《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，国家发展改革委发布《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024 年版）》，对扩大能效水平覆盖范围、提升节能降碳标准要求、产品设备更新改造和回收利用等工作进行部署，将促进先进设备生产应用和先进产能比重提升，引领产业绿色转型和高质量发展。

2021 年起，中国全国碳市场正式运行，截至目前，全国碳市场覆盖年二氧化碳排放量约 51 亿吨，纳入重点排放单位 2257 家，成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。截至 2023 年 12 月 31 日，全国碳市场碳排放配额累计成交 4.42 亿吨，累计成交额249.19 亿元。 《碳排放权交易管理暂行条例》于 2024 年 5 月 1 日起施行，为全国碳排放权交易市场运行管理提供明确法律依据。《碳排放权交易管理暂行条例》以数据质量管理为重点，有效提升了全国碳排放权交易市场立法层级，形成了完备的制度体系；规范了温室气体排放数据质量管理制度；明确了碳排放权交易违法行为及其法律责任，将为构建高水平碳排放数据质量管理机制、建设高标准市场体系提供坚强法律支撑。 2024 年初，全国温室气体自愿减排交易市场启动[15]。作为调动全社会力量共同参与温室气体减排行动的一项制度创新，全国温室气体自愿减排交易市场有望推动形成强制碳市场和自愿碳市场互补衔接、互联互通的全国碳市场体系。2023 年 3 月30 日至4 月30 日，生态环境部向社会公开征集到 300 多个 CCER 方法学建议，最终制定发布了首批4 项方法学，包括造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造。展望未来，碳市场的扩围有望在 2024—2025 年实现

2023 年 12 月 27 日，《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》对全国碳市场建设作出全面部署，要求进一步发展全国碳市场，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和方式，建设完善全国温室气体自愿减排交易市场[16]。2024 年，《政府工作报告》明确将扩大全国碳市场行业覆盖范围作为政府年度工作任务[17]。2024 年2 月，生态环境部副部长赵英民在国务院新闻办举行的政策例行吹风会上透露，已开展全国碳市场扩围的专项研究。相关的技术文件起草工作已经基本完成，生态环境部正在积极推动，争取尽快实现中国碳排放权交易市场的首次扩围，届时将囊括发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业，这八个行业的二氧化碳排放量占到中国二氧化碳排放总量的75%左右[18]。2024 年 3 月、4 月，生态环境部先后发布铝冶炼行业、水泥熟料行业的碳排放核算、报告与核查指南的征求意见稿[19] [20]。2024 年 5 月 1 日，国务院《碳排放权交易管理暂行条例》正式施行，为进一步推动了碳市场有序发展提供了法律层面的支持[21]。2024 年 9 月 9 日颁布的《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》，提出要按照“边实施、边完善”的工作思路，分两个阶段做好水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳排放权交易市场相关工作，积极稳妥有序扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围。未来，全国碳排放权交易市场将进一步优化制度框架，扩展覆盖更多高排放行业，引导生产要素向低碳、绿色流动，使行业内部优质产能得到充分释放，更好地扩大碳市场的减碳效果、优化产业结构。