全球气候治理形势如何？

COP28 已达成加强的、平衡的、历史性的气候行动一揽子计划，未来气候治理需要重视目标力度和务实解决方案的平衡。

COP28 完成了《巴黎协定》下的首次全球盘点、全球适应目标框架、减缓工作方案等磋商，并基于此形成了一份《阿联酋共识》。在全球盘点议程下，各缔约方首次就制定“以公正、有序和公平的方式转型脱离化石燃料”的路线图达成一致，被大会视为“化石燃料时代逐步退出的开始”。COP28 明确了全球 2030 年可再生能源发展和能效目标，高度关注非二氧化碳温室气体尤其是甲烷减排问题，并就气候损失与损害基金达成历史性协议。同时，COP28 鼓励各国在 2025 年前更新 NDCs，提出具有雄心的全经济范围减排目标，并纳入所有温室气体、部门和类别，以符合落实 1.5℃温控目标的要求。但本次大会未就一些议题达成共识，包括沙姆沙伊赫农业和粮食安全气候行动实施联合工作方案、《巴黎协定》第6.2条和 6.4 条机制、气候赋权行动等。

在 COP28 上，各方仍不断强调实现 1.5℃目标的紧迫性。COP28 以保持1.5℃目标的可达性作为谈判核心，且在首次全球盘点的评估报告中，强调将温升限制在1.5℃以内将大大降低气候变化的风险和影响，并重申采取行动的重要性。COP28 主席国希望通过此盘点缩小各国 NDC 和行动力度与其减排义务之间的差距，实现目标力度循环。在会议最后达成的《阿联酋共识》中，阿联酋、阿塞拜疆和巴西三个轮值主席国将推进“1.5℃使命路线图”，并鼓励各国在 2025 年提交全经济范围内的国家自主贡献、制定与1.5℃温控目标一致的行动计划、采取更多行动增强适应能力、提供更多资金、提高透明度并加快实施速度。然而，越来越多的国家意识到需要采取务实气候行动，而不是一味地提高目标。这包括加强可再生能源的开发和利用、提高能效、推动绿色技术创新等方面。越来越多的国家逐渐认识到，仅仅提高目标并不足以解决问题，必须采取务实的、可执行的行动，才能真正推动社会朝着可持续的方向发展。

2024 年，《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）将在阿塞拜疆举办，会议将以气候资金新集体量化目标（NCQG）为核心。目前，气候资金流总和远不足以支持发展中国家清洁能源转型、实施国家气候计划。根据经济合作与发展组织（OECD）的报告，发达国家 2009 年向发展中国家承诺的到 2020 年每年提供1000 亿美元气候资金支持的目标已于 2022 年实现，但对于气候资金的定义等问题仍存争议。NCQG将以每年 1000 亿美元的基线为起点，帮助支持新一轮国家自主贡献的实施。气候资金集体量化目标以及国际金融体系改革预计将成为国际社会在全球气候治理领域的主要议题。

2024 年 1 月 31 日，拜登政府任命约翰∙波德斯塔（John Podesta）为新任美国总统气候变化特使。不同于前特使约翰∙克里（John Kerry）强调气候议题独立于贸易政策的气候政策，约翰∙波德斯塔提出气候与贸易协同并进，指出将在白宫成立气候与贸易工作组，聚焦 3 开发气候与贸易政策工具、掌握数据和助力企业三个领域，将地缘政治竞争理念引入国际气候领域，同美国盟国和伙伴国优先进行气候合作成为明确战略。 欧盟碳边境调节机制（CBAM）已经进入过渡期，2026 年起进入实质性实施阶段。短期来看，CBAM 对中国出口贸易的影响总体可控，钢铁和铝是主要受冲击部门。然而从中长期看，欧盟碳市场的免费配额将逐渐降低，CBAM 的征收范围也将逐渐扩大，并且CBAM 的制度设计具有很大的灵活调整空间，以中国为代表的制造大国的贸易体系将持续承压。

实际上，碳边境调节机制自被提出以来就面临较大争议。首先，由于经济结构、能源禀赋以及政策上的差异，各个国家和地区的碳市场建立与发展状况不尽相同，这也将导致碳边境调整机制难以真实反映相关行业先进减排成果，容易出现全球最先进的行业减排行为依然需要额外支付碳税的现象，不符合公正转型的基本原则。其次，发展中国家往往更依赖高碳产品的出口，因此单边碳关税政策可能给发展中国家造成过度负担，通过贸易让发展中国家承担不公平的减排责任。有观点认为，碳边境调节机制表面是一种碳减排约束制度，但本质为单边贸易保护主义。在 2024 年 7 月 21 日召开的“基础四国”气候变化部长级会议中，部长们反对一些发达国家以气候行动为借口推行歧视性、不公正的“碳边境调节机制”，并决心共同努力确保发展中国家不受这些破坏多边主义、威胁可持续发展单边措施的不利影响。

此外，发达经济体还有意建立“气候联盟”，如 G7“气候俱乐部”，计划建立以“国际目标碳价”为核心的气候同盟，对非参与国的进口商品征收统一碳关税，并试图利用其在经济和贸易领域的影响力将机制和配套的标准扩大到全球范围，主导全球碳定价规则。自然和农业食品系统绿色转型也是全球气候目标达成的关键。其中，包括大豆、牛肉、棕榈油、纸和纸浆在内的软性大宗商品是全球森林砍伐和土地用途转换的关键驱动因素，而土地利用变化和农业是全球第二大温室气体排放来源。近年来，各国均立法提高对合法性和可持续性的要求，推动软性大宗商品贸易向更加环保和可持续的方向发展。欧盟2023年 6 月出台《欧盟零毁林法案》（EUDR），要求 2024 年年底前彻底停止进口和出口供应链任何环节牵涉毁林的产品，促进对森林友好型产品的生产和消费。这些措施也引发了关于发达国家和发展中国家之间责任和义务分配的讨论。对于中国而言，软性商品价值链的绿色化趋势虽然提高了软性商品的生产成本，使出口企业在满足更高的环保和可持续性标准方面面临更大压力，但这一趋势也为企业转型升级提供了机遇。中国可借此机会加强对国内生产环节的监管，积极推进贸易自由化和经济全球化，为大宗商品贸易提供更加便利的政策环境。

低碳技术是解决气候问题的关键，成本下降是低碳技术大规模部署的必要条件。然而，当前部分国家以国家安全、供应链稳定等名义，推动绿色低碳领域的脱钩和本土化。产业技术脱钩断链不利于降低低碳技术成本。 低碳领域的国际合作大大降低了气候治理成本。研究显示，2008—2020 年间，与本地化供应链相比，全球化的光伏组件生产为中国的光伏装机累计节省了260 亿～450 亿美元，为美国节省了 190 亿～310 亿美元，为德国节省了 50 亿～90 亿美元。“脱钩”可能会损害全球减缓气候变化的努力，因为实现全球应对气候变化的目标需要大规模快速推广安装可再生能源，各国依赖自己本土生产将推高可再生能源成本，进而影响应对气候变化目标的实现。根据研究的情景，如果 2020—2030 年间，各国光伏组件逐步转向国内生产，那么到2030 年光伏组件生产成本可能会增加 20%～30%，这可能会导致部署速度放缓[1]。

2024 年是全球选举大年。据不完全统计，2024 年全球将有 76 个国家和地区举行大选，将发生 100 多场选举活动，覆盖 41.7 亿人口，超过世界总人口一半[2]。北美洲、欧洲、亚洲、非洲等地区多个国家都将经历重要的政治选举。政局的变动将带来不确定的前景，成为全球气候治理格局的重要变量。 美国两党竞争结果将导致截然不同的气候政策。若民主党候选人当选，美国预计将进一步提高减排目标和加强气候政策，继续拜登政府对能源转型和《通胀削减法案》的关注。相信美国可以在继续生产化石燃料的同时发展清洁能源经济。若共和党候选人当选，美国预计将减少对气候的关注，增加对化石燃料的支持；将试图废除《通胀削减法案》，或者通过取消资金或设置行政障碍，以阻碍《通胀削减法案》的成功；减少国际气候合作，再次退出《巴黎协定》。

欧盟议会选举中，右翼和民粹主义政党获得更多席位，保守党仍是最大赢家，冯德莱恩连任，未来五年气候政策大概率仍将保持稳定和连续。欧盟希望在加快绿色转型、确保供应链韧性和经济竞争力之间寻求平衡。欧盟将发布清洁产业新政（Clean Industrial Deal），将投资投入基础设施和产业，希望建立本土化绿色产能，但补贴力度小，本地化成本高。欧盟将继续通过严格的气候环境法规标准，影响境外政策。另外，英国工党以压倒性优势从大选中胜出，预计英国新政府将支持更强有力的绿色议程。与此同时，全球气候谈判格局日趋复杂化、碎片化，主权国家间的利益分化严重，越来越难以达成共识。各种集团和联盟为了满足其多元化的利益诉求在条约框架外寻求其他合作机制。

世界经济论坛发布的《2024 年全球风险报告》显示，极端天气事件可能成为全球首要风险。同时，不断加剧的环境风险可能达到无法挽回的地步，而各国在紧迫全球问题上的合作仍显不足。该报告指出，在十年的长期趋势下，与环境有关的风险类型成为最为重要的风险来源，这些风险与多个系统紧密相连，一旦恶化将对经济社会、粮食、水和公众健康产生威胁，形成恶性循环，对全球稳定和人类生存有重大影响。在地缘政治局势动荡、全球经济增长继续放缓的背景下，应对气候变化仍是国际合作的重要窗口，各国需重建信任，共同应对气候危机。

主要国家及国际组织在气候治理、国际合作方面的政治意愿比较显著，欧美仍然期待同包括中国等新兴大国在内的全球南方国家在气候治理方面开展一定程度的合作。COP28前夕，中美两国共同发表《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，宣布重启中美能效论坛，支持地方政府和跨国企业积极参与两国省、州和城市在电力、交通、建筑和废弃物等领域开展气候合作，向应对全球气候变化释放积极信号。2024 年5 月初，中美新任气候特使首次会面，围绕该声明确定的合作领域开展深入讨论，并就与推动COP29 在阿塞拜疆巴库成功举办相关的多边议题展开合作。2024 年 5 月底，中美地方气候行动高级别活动在美国加利福尼亚州举行，标志着中美应对气候变化合作在机制化、具体化、务实化方面迈出了重要一步。今年 5 月，中国、法国、欧盟领导人通过三方会晤就共同应对气候变化达成合作共识。

全球气候治理和清洁能源转型投资展现出强劲的增长势头。多重危机下，清洁能源转型仍存在一定韧性。2023 年，全球关于低碳能源转型的投资增长 17%，创下1.77 万亿美元的新纪录[3]。其中，作为目前能源转型支出的最大领域，电气化交通领域投资增长36%，达到 6340 亿美元；可再生能源领域投资增长 8%，达到 6230 亿美元；电网投资作为能源转型投资的第三大领域，达到 3100 亿美元。氢能和碳捕集与封存技术（CCS）作为新兴领域，分别实现了 200%和 100%的投资增长，储能投资增长 76%。2023 年，全球清洁能源供应链（包括用于能源技术的设备工厂和电池金属生产）的投资创造了1350 亿美元的新纪录。根据目前宣布的投资计划，预计这一数额将在未来两年内进一步飙升，到2025 年将升至 2590 亿美元。

总之，应对气候危机是一个全球性问题，需世界各国凝聚合力，从全人类共同利益出发，推动多边和双边气候对话，寻求合作共识，同时积极落实在多边和双边对话框架下达成的共识和承诺。