医养、康复医疗行业主管部门、监管体制及法律问题有哪些？

医养及康复医疗开发用地问题 用地合规问题是养老行业难以回避的重要问题。

1、主要行业主管部门

医养以及康复医疗行业属于医疗服务行业，其主要管理部门为卫生行政管理 部门，国家层面为国家卫生健康委。此外，医保部门、市场监督管理部门（下属 国家药品监督管理局）、发展和改革委员会等亦对医疗机构履行部分监管职能。 卫生行政管理部门主要负责起草医疗服务行业等相关的法律法规草案，拟订 政策规划，制定部门规章、标准和技术规范；协调推进医药卫生体制改革和医疗 保障，建立医疗服务评价和监督管理体系；制定医疗机构和医疗服务全行业管理 办法并监督实施；组织制定国家药物政策和国家基本药物制度，开展药品使用监 测、临床综合评价等。

医疗保险部门在医疗服务领域的主要职责包括：拟订医疗保险、生育保险、 医疗救助等医疗保障制度的法律法规草案、政策、规划和标准；组织制定并实施 医疗保障基金监督管理办法；组织拟订定点医疗机构、药店的医疗保险服务管理、 结算办法及支付范围；制定药品、医用耗材的招标采购政策并监督实施等。 在医疗服务领域，市场监督管理部门依法对医疗广告进行监管，核准广告的 内容等。下属的药品监督管理部门负责：起草药品、医疗器械监督管理的法律法 规草案；组织制定、公布国家药典等药品和医疗器械标准、分类管理制度并监督 实施；制定药品、医疗器械监督管理的稽查制度并组织实施，组织查处重大违法 行为等。

发展和改革委员会在医疗服务领域的主要职责包括：研究起草价格、收费方 面的法规和规章草案，规范政府价格行为、经营者价格行为；负责推进价格改革， 完善主要由市场决定价格的机制；对中央预算内投资支持的养老服务项目建设资 金实施管理，对普惠性养老项目实施评估；研究提出政府管理服务价格和收费的 管理原则和作价办法；拟订重要商品价格、服务价格和收费政策并组织实施。

而在养老服务领域，民政部亦发挥了相关管理职能，组织拟订并协调落实促 进养老事业发展的政策措施，加快建设居家社区机构相协调、医养康复相结合的 养老服务体系。

2、监管体制

在监管机制上，从经营目的角度，医疗机构按照非营利性和营利性进行分类 管理；从机构规模和水平分级上，分为一级、二级、三级，等次分为甲等（最高 等级为三级甲等）、乙等、不合格。具体到医疗机构设置及经营本身，国家对医 疗机构设置、医护人员的执业、医疗器械以及药品的采购使用、医保结算和支付 等方面也进行了管理与规范。

3.国内养老及医养、康复医疗领域法律法规

国家层面

国内养老及医养、康复医疗领域的法律法规主要为国务院及其直属机构，如 国务院办公厅、国家卫生健康委员会和民政部等部门颁布实施的行政法规和规范 性文件，它们共同构成了推动医养结合机构发展的法规框架，涵盖了从机构设立 许可、服务标准制定到监督管理等多个方面，为医养结合机构提供了明确的发展 方向和操作指南。

地方层面

各地区根据本地的社会特点和经济状况，出台了一系列地方性法规与文件， 以促进养老服务与医疗保健的深度融合。这些地方性法规与文件，是地方政府对 国家《指导意见》的具体落实，体现了地区间的差异性和个性化需求。地方政府 通过制定推进医养结合的实施意见，明确了发展目标，规划了实施路径，并提出 了创新的政策措施。

3.主要面临的潜在法律问题及风险

资质合规问题 （1）机构设立程序简化，但仍需要注意满足相关基础资质条件 2019 年 5 月，国家卫生健康委、民政部、国家市场监督管理总局、国家中医 药管理局 4 部门联合印发了《关于做好医养结合机构审批登记工作的通知》，根据该通知，支持医疗机构设立养老机构。各级民政部门不再实施养老机构设立许 可。具备法人资格的医疗机构申请设立养老机构的，不需另行设立新的法人，不 需另行法人登记。支持养老机构设立医疗机构。养老机构申请内部设置诊所、卫 生所（室）、医务室、护理站的，取消行政审批，实行备案管理。 在医养结合机构审批登记工作相应简化后，整体而言，医疗服务部分应当具 备医疗机构执业许可证或在卫生健康行政部门进行备案；养老服务部分在民政部 门进行养老机构登记备案。在此需要特别注意的是，尤其是对于具有养老服务职 能的机构，对于实质开展相关医疗活动的，需要特别注意资质的完备性。例如， 部分养老机构可能实质上已经通过针灸等诊疗方式开展医疗活动，但由于缺乏相 关合规意识，未能及时办理相关许可登记或备案手续。

同时，除了相应登记许可或备案外，按照 2019 年 12 月 23 日财政部、民政 部及国家中医药局出台《关于印发〈医养结合机构服务指南（试行）〉》等相关行 业指南及技术规范，还需要满足相关指南以及行业标准规定的人员资质、设施配 置、服务要求、医保合规等相应要求。 例如，2023 年 12 月，西安市未央区卫生健康局出具行政处罚决定书（未卫 医罚〔2023〕164 号），陕西伯伦养老服务有限责任公司因举办中医诊所应当备案 而未备案擅自开展针灸执业的行为被处以罚款人民币壹万元整的行政处罚。2021 年，四川省宜宾市兴文县某医养综合服务中心因医护人员配比不符合二级精神病 医疗机构设置要求，不能满足临床工作需要，被处以警告和罚款人民币壹万贰仟 元的行政处罚。

（2）涉及其他业务需要办理其他许可或备案资质 如果在医养机构开展食品、餐饮等服务，还需要办理食品经营许可证。另外， 对于以民办非企业单位开展经营活动的机构而言，也需要注意按照《民办非企业 单位登记管理暂行条例》等法律法规做好相关登记以及参加年度检查活动。 例如，2023 年 3 月，仙桃市民政局出具行政处罚决定书（仙民罚决﹝2023﹞ 16 号），仙桃市大福医养院因 2020 年度年检不合格、2021 年度未参检，被处以 撤销登记的处罚。

（3）人员资质 在人员资质方面，现有技术指南提出了相应的要求。结合既往行政处罚情况 来看，对于医养和康复医疗相结合的机构人员而言，由于服务对象医疗、康复和 养老的结构化需求，出于效率等方面考虑，可能会出现不具有诊疗资质的人员从 事或实质从事诊疗活动，对此，从机构内部而言，应加强内部人员管理，避免违 规从事医疗活动。 例如，2019 年 5 月，温岭市禧乐医养护理院有限公司因使用内科专业的执 业医师从事 X 射线影像诊断工作、使用非卫生专业技术人员从事医疗卫生技术 工作的行为，被台州市温岭市卫生健康局处以罚款人民币肆仟伍佰元整的行政处 罚。

医养及康复医疗开发用地问题 用地合规问题是养老行业难以回避的重要问题。按照目前国内《土地管理法》 相关法律法规及规范性文件，从土地使用权所有制角度，分为国有土地以及集体 土地，在取得方式上，包括划拨、出让、租赁等方式。在用地方面需要探讨以下 问题：

（1）国有土地 按照《土地管理法》等相关规定，合法取得相关用地的方式主要是包括划拨 和出让，其中，出让方式是合法取得相关土地使用权的常见方式，但是否可以利 用划拨用地，需要结合是否符合《土地管理法》第 54 条的规定进行判断。 根据《土地管理法》第 54 条的规定，“建设单位使用国有土地，应当以出让 等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可 以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和 公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四） 法律、行政法规规定的其他用地。”

另外，根据 2013 年国务院发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干 意见》，“……民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同 的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地……”。 因此，对于医养和康复医疗用地而言，如果拟通过划拨方式取得相关土地， 可考虑适用“公益事业用地”，但由于划拨土地用途的限制以及非营利性等特点， 实操中，能否按照划拨用地方式实际取得相关用地存在不确定性。而且在以划拨 方式取得相关用地后，能否持续合规使用（如可能面临政府收回、规划调整等） 也可能存在一定的不确定性。

（2）集体土地 由于不少医养或康复医疗项目计划在城市郊区落地，所在地用地性质往往是 集体所有土地。如前述国务院 2013 年发布的《国务院关于加快发展养老服务业 的若干意见》，可以依法使用集体所有用地。另外，2014 年 4 月 17 日，原国土 资源部发布了《养老服务设施用地指导意见》，根据该意见，“农村集体经济组织 可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务 设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农 民集体所有的土地。” 同时，按照《土地管理法》第 43 条的规定：“任何单位和个人进行建设，需 要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是……兴办……乡（镇）村公共 设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”据此，如所 开发的非营利性养老地产可认定为“乡（镇）村公共设施和公益事业”的，则可 以申请按照集体土地进行开发建设。

因此，基于上述相关政策及法律规定，医养和康复医疗用地可以申请使用集 体所有土地，但在具体落地方面，各个地方根据各地的实际情况，制定了具体的 政策。例如，2022 年 9 月，河北省自然资源厅发布了《河北省养老服务设施用地 管理办法》，根据该规定，“农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的 建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办 养老服务设施。符合国土空间规划和用途管制要求、依法取得的集体经营性建设用地，土地所有权人可以按照集体经营性建设用地的有关规定，依法通过出让、 出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设。” 因此，总体而言，相关法律、法规及政策方面，支持医养和康复医疗项目以 “相对灵活”的方式使用相关土地。但由于涉及项目所在地方及区域土地权益、 项目所在地规划制定或调整问题，项目开发方能否实际取得相关土地以及持续合 规使用相关土地，可能存在一定不确定性，需要项目方持续关注相关政策变化。

另一方面，在租赁用地方面，根据自然资源部 2019 年 11 月 27 日发布的《关 于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（自然资规〔2019〕3 号）， 规定了“以租赁方式供应的，租赁年限不得超过 20 年”“以多种有偿使用方式供 应养老服务设施用地。对单独成宗供应的营利性养老服务设施用地，应当以租赁、 先租后让、出让方式供应，鼓励优先以租赁、先租后让方式供应。”等相关政策 支持内容，这对降低项目开发方成本具有重要的意义，但如前所述，该等支持政 策能否在实际操作中落地，落地程序是否合规需要重点关注。 例如，2021 年 7 月，山东华洋医养健康产业有限公司因未经批准擅自占用 河山镇黄家屯村集体土地（耕地）1,560 平方米建设硬化地面，被日照市自然资 源和规划局处以责令退还非法占用的 1,560 平方米土地和没收在非法占用的 1,560 平方米土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚。2022 年 11 月，河北 顺安医养服务有限公司亦因未经批准非法占用村集体土地，被清苑区清苑镇人民 政府处以责令退还非法占用北大冉村的集体土地和没收在非法占用的土地上新 建的建筑物和其他设施的行政处罚。

医保合规问题 在现行法律框架下，原则上仅当医疗服务项目（包括康复服务）被正式纳入 国家医疗保险报销目录时，方可依法获得医疗保险基金的资助。鉴于医养结合机 构提供的养老服务与医疗服务之间存在性质上的交叉与复合，可能导致在实际操 作中难以明确区分。在此情形下，部分老年人及其家属可能出于个人利益，通过 将养老服务费用以医保报销范围内的医疗服务名义进行申报，以不正当手段套取 医疗保险基金。

若医养结合机构参与或协助此类“骗取医疗保险基金”的行为，并遭到举报 或查实，根据《中华人民共和国社会保险法》（2018 年修正）及《城镇职工基本 医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》等相关规定，将可能遭受以下行政处理措 施，例如，责令改正：要求相关机构或个人立即停止违法行为，并采取有效措施 纠正错误；保险金退还：责令相关机构或个人退还非法获取的医疗保险基金；行 政处罚：对参与骗取医疗保险基金的行为，依法处以罚款；协议解除：终止与医 疗保险基金相关的服务协议；定点资格取消：剥夺医养结合机构作为医疗保险定 点机构的资格。当事人的行为若触犯《刑法》诈骗罪等罪名，还可能依法被判处 有期徒刑等。 一定程度上，医保合规问题也是影响目前医疗机构开展医养结合活动的“阻 碍”因素，尤其是对于医疗机构而言，由于养老和医疗、康复之间存在界限不明 晰的情况，如果因此导致医疗机构以康复或医疗之名义实质开展养老活动，一旦 被行政机关检查发现，可能会对医疗机构及相关负责人造成一定不利影响。为了 避免合规风险，导致部分医疗机构开展医养结合运营活动的意愿降低，甚至不予 开展相关医养及康复医疗结合项目。

例如，2023 年 7 月，上海市松江区人民法院审理了一起“医养结合”模式 下，民营医院医生和护士虚构诊疗服务名目，偷刷合作的福利院老人医保卡，骗 取国家医保基金的案件。三名被告人的行为构成诈骗罪，法院依法对三名被告人 判处有期徒刑并处罚金。2023 年 11 月，北京市医疗保险事务管理中心发布《关 于对北京三诺健恒糖尿病医院违规行为处理决定的通报》。该医院存在利用养老 机构老年人的医保卡开具诊疗项目，实际并未开展，虚构医药服务项目骗取医保 基金的问题，严重违反了医疗保险规定及服务协议书有关条款。医保中心对医院 做出了解除医疗保障服务协议并追回违规费用的处理决定。