国资国企后续改革方向有哪些？

在国企改革中，中央企业负责人薪酬制度改革一直是重要内容之一，且改革较为频繁。

（一）加强党的全面领导。一是强化政治引领，贯彻党中央决策部署。国资国企要坚定不移地将党的政治建设摆在首位，积极融入党 和国家的宏观发展蓝图；要定期组织党员干部学习党的最新理论和方针政策，确保思想和行动与党中央保持高 度一致；明确各级党组织和党员干部的政治责任，提高党员干部的政治敏锐性和政治鉴别力；要在企业内部形 成统一的思想基础和行动指南，坚决维护党的集中统一领导，防止任何形式的分散主义和个人主义；要将党中 央的决策部署转化为具体行动计划，确保每项工作都体现对党的绝对忠诚和对国家战略的坚定支持；要建立健 全政治监督机制，确保党的政治路线和政策方针在企业中得到有效执行，及时发现和纠正偏差。

二是夯实党建基层基础，加强党风廉政建设。国有企业应根据企业规模和业务特点，合理设置党组织，确 保党组织覆盖到企业各个层面和关键岗位，通过建立健全党组织体系，确保党组织在企业决策、管理和运营中 的领导作用，强化党组织在企业治理结构中的地位。同时，建立健全反腐倡廉制度，严格执行党风廉政建设责 任制，形成积极向上、廉洁高效的企业文化，为员工营造公平、公正的工作环境，激发员工的工作积极性和创 造性，为企业的持续健康发展提供强大动力。

三是坚持党的领导与公司治理相结合，在制度建设中提高治理效能。国资国企应在公司章程和治理结构中 明确党组织的法定地位，建立健全党组织参与重大决策的制度体系，加强党组织在企业决策、执行、监督等各 环节中的核心作用，从而保证国有企业重大经营活动和战略部署符合党的方针政策和国家法律法规。此外，国 资国企应制定和完善一系列与公司治理相结合的党内规章制度，如党委会议事规则、决策程序等，增强制度的 执行力和约束力，提高党组织的决策效率，为企业的持续健康发展提供坚实的制度和组织保障。

（二）完善国企现代化公司治理。2023 年 2 月 23 日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，国务院国资委主任张玉卓提出：“新时代 10 年 来，国资央企持续深化国资国企改革，坚持社会主义市场经济改革方向，深入实施国企改革三年行动，建立和完善中国特色现代企业制度，全面完成了公司制改制、剥离办社会职能和解决历史遗留问题，市场化经营机制 改革取得重大突破，国有企业和市场经济更好地实现了融合，打造了一批现代新国企。”国资委副主任翁杰明 表示，新一轮国企改革深化提升行动，将加快完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营。 完善国企现代化公司治理是国有企业改革的核心内容之一，其目标是构建一个更加高效、透明和规范的治理体 系，以适应市场经济的要求。具体而言，可以从以下四个层面发力： 董事会建设层面，国有企业应优化董事会结构，引入更多具有专业背景和市场经验的独立董事，以增强董 事会的独立性和专业性，强化董事会的决策功能，提升董事会在企业战略规划、重大经营决策和风险管理中的 核心作用。同时，通过完善信息披露制度，建立科学的决策流程和评估机制，加强对董事决策能力的培训和提 升，来提高董事会的决策质量和效率。国有企业还应清晰界定董事会、监事会和管理层的职责和权力，避免职 责重叠和权力冲突，确保各治理主体能够有效协同工作。此外，还要促进外部董事与企业管理层之间的沟通与 协作，通过定期的交流会议、工作报告和咨询机制，加深外部董事对企业运营状况的了解程度，从而提出建设 性意见。

管理制度层面，首先，国有企业要建立全面的绩效考核激励机制，设计灵活多样的薪酬结构，实施股权激 励计划，提高员工工作的主观能动性，增强对企业长期发展的责任感和归属感。要确保激励政策的透明性和公 开性，定期评估激励机制的有效性，根据企业发展战略、市场变化及员工需求进行调整优化。其次，国有企业 要建立健全系统化的风险识别机制，构建科学的风险评估体系，通过数据分析、市场调研、内部审计等手段， 及时发现企业面临的风险并进行量化分析，评估其对企业运营的潜在影响，制定相应的管理策略和应对措施。 同时，培养员工的风险管理意识，定期对员工进行风险管理和内部控制的培训和教育，提高员工的风险管理能 力。 国有经济布局结构层面，国有企业应制定清晰的国有经济发展战略规划，明确国有资本的发展方向和重点 领域，在确保国有经济布局与国家宏观战略相一致的前提下，加大研发投入，建立以企业为主体的技术创新体 系，推动产学研用深度融合，加快科技成果转化，促进国有经济向产业链高端和价值链核心环节升级，通过技 术创新和管理创新，提高产品和服务的附加值。此外，国有企业还可以通过市场化、法治化的重组整合，优化 资源配置，减少同质化竞争，强化国有企业在关键领域和重点行业的主导地位。 企业文化层面，国有企业应培养以市场为导向的企业文化，确立以客户为中心的经营理念，从而保证企业 决策和业务发展紧密贴合市场需求，产品和服务能够快速响应市场变化，满足客户需求。同时，国有企业应鼓 励创新思维，为员工提供创新的空间和资源，支持新技术、新产品、新业务模式的探索和实践。通过这些措 施，国有企业能够建立起积极、健康、富有生命力的企业文化，为市场化经营提供强大的精神动力和文化支 撑。

（三）加强国有资本监督管理。国有资本是全体人民共同的宝贵财富，是保障党和国家事业发展、保障人民利益的重要物质基础，加强国 有资本监督管理对于确保国有资本的安全和完整，增强国有资本在关键行业和重要领域的控制力，维护国家经 济安全稳定具有重要意义。国 有资本监督管理工作主要包括以下五个方面。

强化国有企业内部监督管理机制。国有企业应构建全面覆盖企业战略规划、财务审计、人力资源、业务流 程等关键领域的内部监督体系，明确各级管理人员在监督体系中的职责，定期对内部监督体系进行评估和优 化，以适应企业发展和市场变化。此外，要推进董事会结构优化，确保外部董事占多数并在决策过程中能够提 供独立意见，从而增加董事会的多样性和专业性，提高决策的质量和透明度。国有企业还应明确监事会的职责 和权力，推动监事会与内审部门、风险管理部门等其他监督管理部门的协调和合作，形成监管合力，加强对企 业财务报告、董事会决策和高级管理人员履职情况等多方面的有效监督。 切实加强企业外部监督。一方面，要加大法律法规和政策执行的监督检查力度。建立常态化的合规性检查 机制，定期对国有企业的经营活动进行审查，确保国有企业在符合国家法律法规和政策要求的范围内运行。同 时强化对国有企业高层管理人员的法律培训和合规意识教育，提升其依法治企的能力。另一方面，要建立健全 国有资本运作的监管机制，完善防止国有资产流失的制度规范。制定国有资本运作的详细流程，明确资本运作 各环节的责任主体和操作规范，利用现代信息技术，对国有资本的流入、流出实施动态监控，及时发现并处理 异常情况，防止国有资产流失。

实施信息公开，加强社会监督。建立健全企业国有资产监管的重大信息公开制度，规定信息公开时间和频 率，提高信息公开的及时性和连续性，通过公开透明的信息披露，增强公众对企业运营和国资监管的信任。重 视并积极响应媒体和公众的监督，通过多种渠道收集社会意见，建立快速响应机制，对媒体和公众的监督和意 见给予及时反馈。将信息公开纳入企业绩效考核体系，对信息公开的质量和效果进行评估，对信息公开不力的 部门或个人进行问责，提高信息公开制度的有效性。 强化国有资产损失和监督工作追责。首先要清晰界定国有资产损失的责任归属，明确各级管理人员在国有 资产管理中的职责和义务。其次要建立违规责任追究制度，制定具体的违规行为清单和相应的处罚措施，对任 何形式的违规行为持零容忍态度，将违规行为进行分类管理，根据违规性质和严重程度，采取相应的处罚措 施。最后，要健全内部举报机制，鼓励员工积极举报违规行为，并保护举报人的合法权益，对举报的问题进行 认真调查，及时反馈处理结果，维护举报制度的公信力。

（四）改革国企考核制度。在国企改革中，中央企业负责人薪酬制度改革一直是重要内容之一，且改革较为频繁。央企负责人薪酬改 革一直在推进，从 2019 年开始国资委对央企提出“两利一率”，2020 年又提出了“两利三率”，再到 2021 年“两利四率”、2023 年“一利五率”等一系列考核指标不断推出。目前来看，官方口径仍为“一利五 率”，2023 年 12 月中央企业负责人会议明确对中央企业总体保持“一利五率”目标管理体系不变，具体要求 是“一利稳定增长，五率持续优化”，即中央企业效益稳步提升，利润总额、净利润和归母净利润协同增长， 净资产收益率、全员劳动生产率、营业现金比率同比改善，研发投入强度和科技产出效率持续提高。若将利润 总额、净利润和归母净利润视为三个利润指标，加上国资委明确提出的强化战略性新兴产业收入和增加值占比 考核指标，则事实上形成了“三利六率”指标体系。纵观历史，可以发现央企考核指标体系变化频率非常高， 基本上一两年即变动一次，反映出各指标体系可能都不是对于所有央企都通用的，需要探索更精准、科学、有 效的考核指标体系。今年 1 月召开的 2024 年中央企业、地方国资委考核分配工作会议也验证了这一点。会议 表示，国务院国资委将对中央企业全面实施“一企一策”考核，即统筹共性量化指标与个体企业差异性，根据 企业功能定位、行业特点、承担重大任务等情况，增加反映价值创造能力的针对性考核指标，“一企一策”签 订个性化经营业绩责任书，引导企业努力实现高质量发展。未来国企考核制度的改革方向将会更精准、更个性 化，有助于不同行业央企的负责人更加聚焦于有助于自身所在公司长期价值增长的指标，而不是为了完成考核要求而盲目发展。

此外，市值管理成效逐步纳入央企业绩考核。央企市值管理相关表态分别在 2005 年、2014 年和 2022 年 出现过，2024 年更是提出上市公司市值管理考核将全面推开，重点解决的是“央企价值实现与价值创造不匹 配”的问题。且国企改革的新方向强调服务国家战略需求，市值管理作为其中一环，有助于推动国企上市和市 场化运作。目前市值管理不再仅仅关注经营效率和公司治理，而是更加注重落实国家战略，市值管理的核心是 提高经营效率和经营能力，而不仅仅是股价的绝对值。从具体措施来看，国资委的考核不再是通用性考核，而 是根据不同企业的国家战略指标进行分类考核。从短期来看，国务院国有资产监督管理委员会或通过鼓励上市 公司回购、加大现金分红、加强股权激励、做好信息披露等方式助力央企上市公司市值提高；从中期来看，央 企集团资产证券化率仍是关键抓手，政策或鼓励央企将优质资产注入上市公司平台或通过并购重组等方式以提 高央企的整体价值；从长期来看，政策或聚焦优化企业经营考核指标以提高央企效率和盈利能力从而提升整体 估值。

（五）支持科技创新和新兴产业发展。立足于央企在中国式现代化新征程中的使命担当，央企对科技创新和新兴产业发展的支持力度不断加大。 研发经费投入强度自 2020 年起就一直被纳入央企考核指标体系，2024 年“三利六率”的提法更是纳入了科技 产出效率、战略性新兴产业收入和增加值占比两个指标，对央企支持科技创新和新兴产业发展的考核不断加 大。 2023 年底召开的中央企业负责人会议把“重视科技创新”列为 2024 年重点任务导向之一，首次并行提出 “着力提高创新能力和价值创造能力”的要求，表明创新力成为国有企业不可替代的核心竞争力，中央企业需 要在创新引领方面发挥更大作为。下一步，央企应在“加快完善新型举国体制”中发挥主导作用，强化科技创 新布局和基础研究创新体系建设；“大力度提升科技创新整体效能”，持续加大科技创新投入，让人才、资金 各类创新要素向企业聚集；“系统性优化创新生态”，构建开放共赢的协同创新模式，推动企业加快创新合作步伐。实际上，近年来，央企坚持把科技创新摆在突出位置，通过加强考核、资本金投入等政策支持，加快锻 造国家战略科技力量。未来或将继续加大相关方面的政策力度，更好助力科技创新发挥引领作用。 支持新兴产业发展方面，战略性新兴产业收入和增加值占比指标对央企支持新兴产业发展提出了量化要 求，国务院国资委近期也按照“四新”（新赛道、新技术、新平台、新机制）标准，遴选确定了首批启航企 业，加快新领域新赛道布局、培育发展新质生产力。从实践上看，近期，中广核、中国建材等多家央企产业集 团透露了布局战略性新兴产业和未来产业新思路，积极开辟产业新赛道、增强产业引领力。国有资本运营公司 布局战略性新兴产业也逐渐在加速度，“国”字头基金也在加快布局。培育和发展新质生产力，需要形成新型 生产关系。中央企业在新质生产力重塑产业赛道背景下，需要加速布局战略性新兴产业和未来产业，不断破局 新技术、新产品、新赛道，为我国经济注入强劲推动力和支撑力。

（六）政府补贴方式转变。近年来，政府补贴方式有所转变，更多注重优化结构和资金使用效率。一是直接的财政补贴力度逐渐减 弱，更多转向市场化的产业投资基金形式。政府补助方面，由于非经常性损益中政府补助项目普遍存在，同时 具有金额大且占比高的特点，可以通过非经常性损益的走势观察政府补助的变化。可以发现近五年来，上市国 央企除 2020 年或因疫情原因获得的政府补助有明显上升外，其余年份非经常性损益均出现下降趋势，由 2019 年的 867.93 亿元下降至 2023 年的 545.89 亿元。非经常性损益占国央企税前利润的比例也在总体上呈现下降趋 势，由 2019 年的 7.19%下降至了 2023 年的 3.41%。地方政府逐步从直接的财政拨款和补贴，转向更加市场化 和专业化的产业投资基金模式，有助于提高资金的使用效率，促进产业的高质量发展，更多撬动社会资本，提 高政府资金使用效率。政府对国央企的直接补贴力度逐渐减弱，体现出国家对国央企深化改革、提质增效的决 心。国央企改革的核心目标之一即提升国央企经营效率，减少补贴甚至不补贴，是实现这一目标的重要手段。 展望后续，政府补贴方面的支持可能持续降低，有利于促进国央企减少对财政补贴的依赖，不断提高自身造血 能力，实现高质量发展。

《全面与进步跨太平洋伙伴关系关系协定》（以下简称《CPTPP 协定》）也将对央国企补贴产生一定的 负面影响。2021 年 9 月 16 日我国正式提交加入《CPTPP 协定》的书面申请，不同于以往的多边贸易协定， 《CPTPP 协定》中的规则标准要求更为严格，其中非商业援助作为对国企补贴进行规制的规则，将会对国有企业的发展产生重要影响。其影响主要体现为，扩大了反补贴的范围，降低了对国有企业的反补贴门槛。从非 商业援助规则的规制主体和适用范围可以看出，该规则规制的国有企业的范围较大。非商业援助规则设立的初 衷是通过限制国有企业的补贴利益来维护市场的公平竞争，这与我国主张的国企改革方向基本一致。但是不可 忽视的是，相比于发达国家，我国的国企除了承载调节市场失灵的责任外，还承担了较多的社会责任，而非商 业援助规则中对国企的认定主要是强调国企的商业性，以“三权”来作为认定国企的标准很容易将为国企提供 原材料、能源、半成品等上游或下游国企同样纳入非商业援助规制的范围，从而导致国企反补贴的滥诉。尤其 对于我国这类存在国企之间对接的经济体而言，未来将可能面对大量针对国企的反补贴调查。此外，该规则规 制的国企的行为类型较为广泛，尤其是采用了“自由裁量权”这一要素。自由裁量权本身就是难以界定的要 素，在实践中很容易滥用。因此，我国正式加入《CPTPP 协定》后，国央企补贴有可能进一步减少。

（七）鼓励并购重组及混改。并购重组，是搞活企业、盘活国企资产的重要途径，未来政策或继续鼓励国企以并购重组的方式提高核心 竞争力。2020 年发布的《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》在“推动上市公司做优做强”和“健 全上市公司退出机制”两节中分别提到了要促进市场化并购重组，充分发挥资本市场的并购重组主渠道作用， 研究拓宽社会资本等多方参与上市公司并购重组的渠道，以及要完善并购重组和破产重整等制度，拓宽多元化 退出渠道。“十四五”发布后，国资委也表示，将结合“十四五”规划的编制，进一步推动国有资本的布局优 化和结构调整，对于需要“进”的领域，以做强做优做精为明确的目标，支持相关的企业进行并购和专业化整 合，充分发挥龙头作用，配置相应的资源，提高效率和整体竞争力；在“退”的方面，对那些不具备竞争力的 非主营业务和不良资产坚决退出。2023 年 6 月，国资委还专门召开了中央企业提高上市公司质量暨并购重组 工作专题会，持续推动中央企业提高上市公司质量工作，聚焦上市公司并购重组交流工作经验，明确工作思 路。会议指出，近年来中央企业以资本市场深化改革为契机，主动运用并购重组手段促进资产和业务布局优化 完善，提升国有资源运营配置效率，工作取得积极成效。下一步，中央企业要把握新定位、扛起新使命，充分 发挥市场在资源配置中的决定性作用，以上市公司为平台开展并购重组，助力提高核心竞争力、增强核心功 能，同时要进一步增强责任感和紧迫感，锁定提高上市公司质量重点任务，以更加务实有力的行动做优基本 面、夯实基本功，为中央企业实现高质量发展、在构建新发展格局中更好发挥作用提供坚实支撑。

资本市场是落实国企改革任务的关键平台。一方面，资本市场可以有效提升国企改革的透明度，确保各项 改革公开、有序、依法推进，防止个人或机构借改革名义侵吞国有资产；另一方面，资本市场可以为国企改革 的推进提供包括发现优质资产标的与战略投资者，提供资产处置通道等。预计下一阶段的国企改革深化推进， 必须鼓励国企并购与重组，借助并充分发挥资本市场的作用。为此，需要在国有股权或资产的重组、交易、转 让过程中，建立公开、透明、有效的估价、竞价、定价机制，从而为确定国有企业价值、防止国有资产流失、 确保国有资产保值增值找到实现路径。 混合所有制改革方面，当前，新一轮国企改革深化提升行动正在密集部署和推进，更大力度打造现代新国 企。国资委明确，乘势而上开展新一轮国企改革深化提升行动，将抓好加快优化国有经济布局结构，增强服务 国家战略的功能作用；加快完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营；加快健全有利于国 有企业科技创新的体制机制，加快打造创新型国有企业等方面的工作。未来混改的重点发展方向可能仍集中于 完善国有资产定价机制防止国有资产流失、建立健全与混合所有制企业相适应的市场化薪酬机制以有效发挥薪 酬激励效用两个方面。

（八）提高国企对财政的补充力度。近年来，随着经济增速下台阶背景下税收承压、土地出让收入高增长时代翻篇，需要提高国企在财政体系 中的地位，以股权财政接力土地财政、强化对综合财力的支撑。 国企对财政的补充主要体现在税和利两个方面。国企上交的税主要包括两部分，一是所得税，二是土地增 值税、城市维护建设税、房产税、教育费附加等其他税收，体现为利润表中的“税金及附加”。从税率来看， 所得税率统一为 25%（不包括部分实施优惠税率企业）。从总量及贡献度来看，全国国有企业约贡献 30%左右 的税收收入，其中上市国企贡献了约 35%的国企税金，占全部上市公司上缴税金的 60%左右。国企上交的利体 现在：第一，三本账的“国有资本经营收入”中。从“利”的结构来看，利润收入是主要组成部分，占比约 60%，其他还包括股利股息收入、产权转让收入等。净利润上交比例最高档从 2007 年的 10%提升为 2014 年至 今的 25%。从行业分布来看，烟草企业以及石油石化等资源型企业的利润上缴占比在 40%左右。国企对综合财 力的贡献方面，国企上交的“利”并非全部转入一般公共预算，目前调入比例在 40%左右。但今年年初发布的《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》扩大了国有资本经营预算覆盖范围，有望实现国企利润上缴 基数的扩大。将国企上交的“税”、一般预算中的国有资本经营收入以及能够调入一般预算的“利”合计规模 视为国企对综合财力的贡献，2014-2020 年呈震荡下行趋势，2020 年约为 18%。

展望后续，需要进一步提升国企对财政的贡献，主要有两种方式：（1）促进国企高质量发展，做大国企 利润总额，提高利润增速。例如 2024 年国资国企考核分配工作以聚焦做强做优做大目标，“一企一策”签订 个性化经营业绩责任书；建立考核“双加分”机制，分档设置效益指标考核目标，对跑赢国民经济增速的企业 给予考核加分，同步设立提质增效特别奖，对作出突出贡献的企业再给予额外加分，引导央企积极确定挑战性 目标，确保全年稳增长。（2）加大国企支持财政力度，提高利润上缴比例。当下理论上或仍有约半数的利润 留存于企业。若针对部分留存收益过高且并无大量投资需求的企业，提高利润上缴的比例，把这部分留存于企 业的利润用于补充财政，仍可以提高我国财政体系的稳定性。