国企利润分配关系改革历程回顾

自 1949 年建国以来，国有企业经过多次改 革，历史上改革可以分为两条脉络，一是利润分配关系的改革，二是所有制的改革。

1、税利合一：1949-1994

作为经济体制转型和现代化进程中的核心议题，1949 年以来国企改革经历了计划经济下的集权管理、逐 步引入市场机制、构建现代企业制度的深刻变革。这一过程中国企承担双重身份：国家财政收入的主要承担者 和社会生产竞争的主要参与者。

（1）统收统支：1949-1977

自 1949 年到 1977 年，我国对国有企业实行高度集中统一的利润分配体制，国有企业利润分配制度框架初 步形成以“统收统支”为特征，即生产性支出及其他资金需要则由国家统一拨付，税后利润近乎全额上缴。但 在这一阶段为了调动员工生产积极性，国有企业开始逐步实行奖励基金制，即企业内部自留少部分利润，用于 发放奖金，补贴员工，增加员工的福利待遇。 从财政视角来看，“统收统支”制度有助于国家财政收入的稳定，适应建国初期集中力量进行经济建设的 社会需求。1950-1978 年期间，国有企业上缴利润是国家财政收入的重要组成部分。但从生产角度来看，这种 “全额上缴，分文不留”方式将会导致企业丧失生产积极性，不利于企业可持续性发展，长期来看不利于市场 良性运转。据统计，1961 年国有企业亏损额高达 103.2 亿元，其中工业亏损总量约占 1/3，为 46.5 亿元；1966 年起，国有企业亏损总额逐年上升，1976 年已经超过 160 亿元，占当年公共财政收入的 28.6%1。

（2）企业基金与利润留成：1978-1982

1978 年，国企重新采取企业基金制度，在完成国家规定计划指标后，国有企业可以从利润中按职工工资 总额的一定比例提取企业基金。1979 年，为了扩大企业自主权，国企开始实行利润留成。根据试点经验，国 务院于 1980 年明确规定允许企业利润留成比例为 40%，其余 60%上缴国家。随着利润留成制的施行，企业基 金制逐步停止实行。期间，利润留成制度历经全额利润留成、“基数利润+增长利润”留成，至 1982 年，国有 企业留利比例从 3.7%提升至 34.2%。作为利润留成和以税代利的过渡期，1981 年到 1982 年主要实行经济责任 制，利润留成、盈亏包干和以税代利、自负盈亏等三种主要分配方式同时存在，互为补充。

从财政角度来看，“基数利润+增长利润”留成模式使得政府财政收入基数不稳，短期来看该模式不利于 改革开放初期的总体经济建设。但长期来看，有利于国企自身发展，从而对财政收入形成可持续性支持；从生 产角度来看，扩大企业自主权有利于企业内外治理能力的提高，根据《中国财政年鉴》数据显示，该阶段国有 企业亏损额较为稳定。但由于该阶段规定企业利润留存率 3 年不变，因此也出现了鞭打快牛的问题，导致企业 间生产效率差距拉大。

（3）以税代利的探索：1983-1993

1983 年 1 月，我国实施利改税试行办法，采用税利并行，并按照企业规模确定税率：国营大中型企业的 实现利润均按 55%的税率缴纳所得税，国营小型企业实现利润按八级超额累进税率缴纳所得税。1984 年 10 月，我国试行第二步利改税，完全施行利改税，国营企业利润按照 11 个税种向国家缴税，税后利润由企业自 行安排使用。1985 年，企业留利比例一度下降至 38.9%。 从财政角度来看，企业留利比例较原本更低，总体税负较高，影响企业生产积极性从而拖累财政收入；且 在实际征收过程中，调节税率普遍存在“一户一率、讨价还价”的现象，进一步导致财政收入不够稳定；从生 产角度来看，改革试图实现所有权和经营权的分离，从而改善国有企业的经营业绩，但从实际数据上来看，资 金利润率、利税率等指标下行趋势未能扭转2。此阶段，国有企业亏损额逐年上升，1989 年亏损总额已经超过 800 亿元，占当年公共财政收入的近 30%。

针对前期以税代利的问题，国家在 1986 年又开启了开始对国营大中型企业实行承包经营责任制试点，并 于 1987 年在全国普遍推广。具体做法包括在缴税的基础上，上缴利润递增包干；基数包干，超收分成；微利 企业上缴利润定额包干；亏损企业减亏包干。 承包经营责任制本身是为了将企业生产经营自主权落到实处，增强企业活力，因此在 1990 年企业留存比 例已经上升至 86.7%。但由于“一户一率”的不稳定分配关系影响，部分企业陷入“重生产、轻投资”短视发 展模式中。综合来看，该阶段仍属于“税利合一”的范畴。

2、税利分流：1994-2006

财政汲取能力是国家能力的重要基础和组成部分，进入二十世纪 80 年代，财政收入的“两个比重”持续 下降：1993 年财政收入占 GDP 比重自 1978 年的 34%下降至 16%，中央财政收入占公共财政收入比重从 1984 年的 41%下降至 22%。

为了提高日益下降的“两个比重”，1993 年中央决定全面实行“税利分流、税前还贷、税后分红”的税 利分流制，统一企业所得税为 33%，增设 27%和 18%两档照顾税率，并取消各种包税的做法。这一时期，国 有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款、还本付息由企业负担，加之国企承担部分社会职责，大批国有企 业进入亏损。因此，国务院在 1993 年的《关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定：“对 1993 年以前注 册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法”，此后 13 年内，国企利润均不上缴。从财政角度来 看，国有企业成为税收收入的重要支柱，缴纳税收规模逐步提升；从生产角度来看，税利分流模式有利于企业 提高生产效率。从数据来看，国有盈利企业盈利额在规模上显著高于亏损额。

3、完善税利分流制：2007-至今

直到 2007 年，我国推行的国有资本经营预算制度，恢复国企上缴利润。该项政策旨在健全国企分红机 制，改善国有资本配置效率。2007 年财政部会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规 定央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部：第一类为烟草、石油石化、电力、电信、 煤炭等具有资源性特征的企业，上交比例为 10%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企 业，上交比例为 5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，上交比例 3 年后再定。国有控股、参股企业应 付国有投资者股利股息按照股东大会决议通过的利润分配。 从财政视角来看，2007 年后国有企业利润虽然逐年攀升，但是上缴金额却一直处在较低水平，导致财政 收入缩水。因此，2013 年十八届三中全会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要 求在 2020 年提高国有资本收益上缴公共财政比例至 30%；从生产视角来看，不同于早期的利润留存激励模 式，在国企不断完善现代企业制度的过程中，建立了完善的财务、产权、薪酬、董事会等制度，以多维度考核 和监管的方式共同提高国有企业经营效率，从而实现国有资产的可持续性发展。