地方财政压力来源及应对措施有哪些？

1998 年以后，土地成交出让金额迅速增长。

地方财政压力增加的原因众多，但总结起来可以分为央地财权事权匹配程度部 分失衡、基础设施过度超前建设、体制机构设置不合理与人员供养负担过重、 土地财政体制转型无法一蹴而就、公共卫生与自然灾害增加财政支出负担等五 个方面。

面对较大的财政收支压力，地方政府采取了多种应对措施，其中包括发展土地 财政、拓展非税收入以及增加政府债务。 1）土地财政的发展：1994 年分税制改革后，虽然地方政府的税收份额受到压 缩，但土地收益的潜力被逐渐挖掘，成为土地财政的起点。这一改革将相对较 小规模的土地收益权下放给地方，为地方政府开辟了新的收入渠道。 2）住房制度改革：1998年6月，国务院召开会议，明确了停止住房实物分配， 推动住房分配货币化，建立多层次的城镇住房供应体系，并发展房地产金融， 培育和规范住房交易市场。这标志着土地财政的进一步发展，地方政府收入结 构由依赖“经营企业”向“经营土地”和“经营城市”转变。

3）土地出让收入的增长：1998 年以后，土地成交出让金额迅速增长。到 2003 年，国有建设用地成交价款总规模已相当于地方财政收入的 50%左右，显示出 土地出让收入在地方政府收入中的重要作用。 4）土地出让金的预算外管理：在 2010 年之前，土地出让金一直作为地方政府 的预算外收入，其具体收入金额并不透明。2010 年，国有土地使用权出让金被 正式纳入政府性基金核算，提高了资金管理的规范性和透明度。 5）土地财政的规模：纳入政府性基金核算后，数据显示部分年份土地出让收入 的规模曾达到地方财政收入规模的 60%至 80%，凸显了土地财政在地方政府收 入中的重要地位。

"土地财政"的概念不仅涵盖了土地出让收入，也包括了与土地相关的各类税收， 按规模大小进行排列分别为土地增值税、契税、城镇土地使用税、房产税以及 耕地占用税，这些税种均归属于地方政府的独占收入。这些税收的规模和占比 在近年来呈现出显著增长的趋势。自 1999 年以来，以上五项主要土地相关税收 在地方政府财政收入中的占比已从不足 10%显著上升到近五年的大约 25%。

在地方政府的财政收入结构中，除了土地相关收入之外，非税收入的拓展已成 为地方政府增加收入的另一重要途径。 1）非税收入比例增长：地方政府的非税收入在总财政收入中的占比呈现出稳定 的增长趋势，从 2007 年的 18.2%上升至 2022 年的 29.6%。 2）行政事业性收费的调整：行政事业性收费曾是非税收入中的主要组成部分， 但自 2018 年以来，随着减税降费政策的持续推进，该项收入规模经历了明显的 缩减。 3）国有资源（资产）有偿使用收入的增长：在非税收入中，国有资源（资产） 的有偿使用收入呈现出迅速增长的态势，现已成为非税收入中最主要的收入项 目。 4）专项收入的增长：专项收入在非税收入中的占比也呈现出显著增长，这表明 地方政府在特定领域和项目上的收入获取能力得到了加强。 5）罚没收入与其他收入的稳定：在非税收入的构成中，罚没收入和其他收入保 持了相对稳定的占比，这些收入虽占比不大，但对地方政府的财政收入贡献仍然不可忽视。

自 1994 年分税制改革实施以来，中国地方政府面临财政收支不平衡的问题日益 凸显。为填补资金缺口，地方政府开始借助设立投融资平台，利用政府拥有的 土地资产作为抵押，间接满足地方支出需求。

1）地方政府投融资平台的兴起：2009 年，中国人民银行与中国银行业监督管 理委员会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发 展的指导意见》10，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，通过发 行企业债券、中期票据等融资工具，拓宽融资渠道，以支持中央政府投资项目 的配套资金需求”。这一政策的出台后，地方政府通过融资平台的举债开始大 量增加，进而导致债务规模的快速增长。

2）债务增长与风险管理：随着地方政府债务规模的不断扩大，债务风险逐渐显 现。为了应对这一问题，中央政府迅速采取了一系列监管措施。2010 年，国务 院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》11，要求 地方政府对融资平台公司的债务进行全面清理，并根据分类管理、区别对待的 原则，妥善处理债务偿还和在建项目的后续融资问题。

3）债务分类与预算管理：2014 年 8 月，修订后的《中华人民共和国预算法》12 明确规定，除在国务院确定的限额内发行地方政府债券外，地方政府及其所属 部门不得以任何其他方式举借债务。同年 10 月，国务院发布《关于加强地方政 府性债务管理的意见》13，确立了地方政府债务全面预算管理的框架，明确了 一般债务和专项债务的收支管理方式，以及地方政府债务“开正门，堵偏门” 的整改思路。

4）隐性债务的挑战：尽管监管力度不断加大，地方政府债务扩张的趋势仍未得 到有效遏制。2015 年初，经经清理核实的全国地方政府债务余额为 15.4 万亿 元，并于当年开启发行地方政府债券置换存量债务14。然而，这一措施并未从根 本上解决地方政府债务问题，反而可能加剧了地方政府对中央政府兜底的预期， 导致债务扩张速度加快。2015 年 8 月全国人大审批通过的地方债务规模尚在 16 万亿地方债和8.6万亿或有债务15，此后三年累计置换12.2万亿16。到2018年，市场估算的政府隐性债务规模却已经突破 30 万亿17。

5）城投平台的隐性债务问题：城投平台的隐性债务相较于显性债务更难以约束 和管理。据 2022 年数据显示，全国 31 个省份中，接近一半的省份中城投平台 的有息负债余额高于地方政府债务余额，其中江苏、浙江、四川、山东等省份 的城投有息负债规模尤为突出。