如何理解美国财政体系？

随着联邦财政在宏观经济稳定与社会保障中的角色日益强化，美国财政体系 逐渐形成一套制度—结构—政治高度交织的框架。

1. 法律制度框架

《1974 年国会预算法》：为现代预算程序奠定了基础。该法案在立法机关内 部设立了预算委员会和独立的国会预算办公室（CBO），规范了年度预算决议、预 算协调等程序。 “PAYGO”制度（pay-as-you-go，即“现收现付”原则）：最早在《1990 年 预算执行法案》中确立的 PAYGO 要求任何新增强制性支出或减税措施必须通过 相应的增税或减支来抵消，不得导致赤字增加。虽然该规则在 2002 年后一度失效，但国会于 2010 年通过《Statutory PAYGO 法案》将其恢复为永久性法律。根 据该法，若国会在一个会期内通过的法律导致赤字增加，行政当局必须对部分强 制性项目启动自动削减，以实现抵消。PAYGO 制度在法律上为财政提供了“闸 门”，迫使立法者在出台减税或新增福利时考虑其财政影响，从而在一定程度上遏 制赤字的恶化。 《预算控制法案》（BCA）: 该法案诞生于 2011 年,旨在控制未来十年的支出 膨胀和赤字。BCA 对 2012–2021 财年的可自由裁量支出设定了法定上限，并要 求国防和非国防开支以“平行等比例”方式压缩。在此框架下，如果未来赤字削减 特别委员会未能提出足额的减赤方案，则触发自动削减机制，对各领域支出强制 扣减。不过，国会在 2013–2019 年多次通过预算协议上调 BCA 设定的限额，以 缓解对国防和民生项目的过度压缩。 《财政责任法案》：拜登时期两党政治博弈的结果。财政责任法案将联邦债务 上限暂时冻结至 2025 年初，并重新引入对未来两年联邦支出的硬约束：分别对 2024 和 2025 财年的国防和非国防自由裁量支出设定法定上限，增幅被限定在约 1%以内。

总体来看，美国联邦预算法律制度历经数十年演变，已逐步建立起由程序规 制（如《1974 年国会预算法》）与财政约束机制（如 PAYGO 规则、《预算控制法 案》与《财政责任法案》）相结合的制度框架。这一体系在形式上为预算编制与赤 字控制提供了清晰路径与法律“闸门”，旨在防止财政失序和支出失控。然而，这 些制度的实际效力却又受制于总统与国会之间的政治博弈和党派分歧。在政治共 识缺失、财政政策高度分化的背景下，预算规则频繁被豁免、调整或暂时中止， 反映出美国财政制度运行的“法律—政治二元性”特征，即制度为形式提供规范， 而实质性约束却仍需政治推动。

2. 从“福利国家”理念到强制性支出主导

20 世纪中叶以来，美国政府职能从有限政府逐步扩展，开始承担更多社会保 障职责，“福利国家”的理念深入财政政策。在此背景下，联邦预算支出结构发生显著变化：强制性支出（无需年度拨款，由既定法律授权的项目）占比不断攀升， 而自由裁量支出（每年由国会拨款决定的项目）占比相对下降。例如，在 1962 年， 联邦支出中约有 67.5%用于可支配支出，而社会保障、医疗保险等强制性支出（如 当时的退伍军人福利、基本养老保险）仅约占 26.1%。此后，随着人口老龄化和 医疗成本飙升，强制性支出占比逐步攀升，到 2024 年，这一比例已接近来到了 60.1%，而可支配支出份额仅剩 26.8%。这一演变意味着如今联邦预算中的福利 支付和债务利息占主导地位，“福利国家”模式下的年度拨款支持（如教育、环境、 科学研究等项目）相对萎缩。

美国税收结构也随之演进，以支撑庞大的福利支出。 一方面，联邦政府自 20 世纪中期开始大规模征收工资税，专项用于社保和医 保信托基金。工资税与个人所得税成为美国财政收入最大来源，2024 年两者合计 约占总收入的 84.1%（工资税 34.7%、个人所得税 49.3%）。这反映出税收体系在 为社会保障项目筹资方面扮演着重要角色。 另一方面，政治上对高税率的抵触使得税制趋向宽松：上世纪 50 年代个人所 得税最高边际税率高达 90%以上，而经过里根时代和 2017 年特朗普税改的多轮减税，当前最高税率仅 37%；企业税率也从 1980 年代的 46%降至 21%。联邦税 收长期维持在 GDP 的 18%左右，但联邦支出占 GDP 往往高于这一水平，形成了 收入支出缺口。而缺口部分则会被持续的财政赤字所弥补，推动联邦债务规模不 断上涨。

总体而言，尽管美国未建立欧洲式的全面福利国家，其社会保障项目已使财 政支出结构自动化，即强制性支出主导，在没有相应增税措施的情况下，这一结 构性失衡为日后的财政可持续性埋下隐忧。

3. 财政赤字与政府债务

伴随支出结构的刚性化和税收增收困难，美国联邦财政常年入不敷出，财政 赤字和政府债务规模持续攀升。近几年尤其明显：2024 财年联邦赤字高达 1.8 万 亿美元，相当于 GDP 的 6.36%，这一赤字规模远超疫情前的水平（2015–2019 财年赤字占 GDP 平均约 3.49%）。疫情期间超常支出和减税使 2020 财年赤字一 度飙升至 GDP 的 14.69%，此后赤字虽在 2021–2022 年暂时收窄，但 2023 年 又因若干一次性因素和收入放缓而反弹。2024 年的赤字较 2019 年约翻了一番， 财政状况逐步恶化。

政府债务迅速累积，并逼近历史峰值水平。截止 2024 年，联邦公共债务规模 约 28.2 万亿美元，约占 GDP 的 97.8%。根据国会预算办公室（CBO）最新预测， 在当前政策路径下，公共债务在 2025 年至 2055 年期间逐年增加。到 2029 年， 美国债务将攀升至 GDP 的 107%，超过二战后的历史峰值。另外，高债务还带来 日益沉重的利息负担。2024 财年联邦净利息支出为 8811 亿美元，占 GDP 的 3.06%。按照 CBO 预测，到 2055 年，美国的利息净支出将增长 1.5 倍以上，来 到 GDP 的 5.4%。事实上，2024 财年联邦所付利息已超过国防支出，利息正取代 国防成为联邦支出的主要组成。这种“债务滚雪球”效应使财政更加脆弱，越来越 多的联邦收入被用于付息而非提供公共服务，稍有利率上行就可能进一步放大全 年赤字。

此外，在政治上，两党间也缺乏削减赤字的共识，使得赤字问题难以根本解 决。减税与增支交替出现，两党都未能逆转债务上升趋势。正因如此，国际评级 机构开始对美国财政前景发出警告。继惠誉（Fitch）在 2023 年因财政僵局和债 务高企下调美国信用评级后，穆迪（Moody）也于 2025 年 5 月罕见地将美国主权 评级从 Aaa 降至 Aa1。